II SA/Go 507/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Kamila Karwatowicz Protokolant St. sekr. sądowy Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] r., [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia zasadniczego oraz dodatku za wysługę lat w związku ze zwolnieniem ze służby I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne, II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz skarżącego J. M. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2025 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] po rozpatrzeniu odwołania J. M. (skarżący) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...], którą odmówiono skarżącemu prawa wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. wraz z dodatkiem za wysługę lat. W podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 99, art. 100, art. 101 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 636) w zw. z art. 41 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. z 2022 r., poz. 2666 ze, dalej: ustawa okołobudżetowa na 2023 r.), art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 270), a także § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r., poz. 385). 2. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: dnia 24 kwietnia 2025 r. do organu I instancji wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego z dnia [...] kwietnia 2025 r. zatytułowane "przedsądowe wezwanie do zapłaty", w którym skarżący domagał się do zapłaty wyrównania uposażenia (uposażenie zasadnicze, dodatek za wysługę lat) za miesiące styczeń i luty 2023 r., wraz odsetkami od wskazanych w tym piśmie kwot i dat. W piśmie tym wskazano, że brak wypłaty w terminie 7 dni od doręczenia wezwania spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania sądowego. Do pisma załączono pełnomocnictwo. Na podstawie tego pisma Komendant Powiatowy Policji w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie, zawiadamiając o tym skarżącego pismem z dnia [...] maja 2025 r. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...] maja 2025 r. wskazała, że skarżący nie domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, gdyż w jego ocenie, jako byłemu funkcjonariuszowi Policji, właściwym do prowadzenia sporu jest droga przed sądem powszechnym. Pismem z dnia [...] maja 2025 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wezwał pełnomocnika skarżącego do złożenia oświadczenia, czy jego pismo z dnia [...] maja 2025 r. stanowi "oświadczenie o cofnięciu wniosku, czy też jest pismem w zakresie wyrażenia stanowiska prawnego". Dalej w wezwaniu tym przedstawiono argumentację na rzecz właściwości drogi administracyjnej w sprawie. Następnie wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2025 r. nr [...], Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił skarżącemu prawa wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 r. wraz z dodatkiem za wysługę lat. W jej uzasadnieniu zawarto ocenę materialną sprawy wraz z argumentacją dotyczącą właściwości drogi administracyjnej. 3. W odwołaniu wniesionym od tej decyzji, z zachowaniem terminu, pełnomocnik skarżącego wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1, art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i wszczęcie postępowania administracyjnego, a następnie wydanie decyzji, w sytuacji, gdy strona nie wystąpiła z wnioskiem o jego wszczęcie. W uzasadnieniu tego odwołania przedstawiono także argumentację na rzecz drogi przed sądem powszechnym sprawie. 4. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Komendant Wojewódzki Policji w [...] przedstawił szeroko podstawy materialnoprawne wydanej decyzji przemawiając za nieuwzględnieniem żądania. W odniesieniu do istoty odwołania podniesiono, że właściwym trybem do dochodzenia takich roszczeń, jakich dochodzi skarżący jest postępowanie administracyjne i dlatego organ I instancji potraktował pismo pełnomocnika skarżącego z dnia [...] kwietnia 2025 r. jako wszczynające takie postępowanie i wydał decyzję merytoryczną. 5. Na powyższą na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] pełnomocnik J. M. wniosła skargę do tutejszego sądu wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji jej poprzedzającej – obu w całości. Decyzjom tym zarzuciła naruszenie 1) art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 104 k.p.a. przez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...], w sytuacji kiedy skarżący nie występował z wnioskiem do organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wyrównania uposażenia za 2023 r. i mimo to wydania decyzji merytorycznej w sprawie, 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] oraz nieumorzenie postępowania w pierwszej instancji, w sytuacji braku podstaw podmiotowych do nawiązania przez organ ze skarżącym relacji materialnoprawnej dotyczącej wysokości uposażenia wobec faktu, iż nie był on w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie już od 2 lat funkcjonariuszem, 3) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez ich niezastosowanie i niewystąpienie do strony-jej pełnomocnika o sprecyzowania żądania zawartego w wezwaniu do zapłaty, o ile organ miał wątpliwości, co do jego treści, co doprowadziło do nieuprawnionego wszczęcia postępowania administracyjnego, wbrew woli strony i wydania decyzji merytorycznej przez organ, 4) art. 61a §1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak wskazano w skardze "gdyby WSA nie podzielił wskazanych powyżej zarzutów, z ostrożności procesowej" dodatkowo zarzucono naruszenie: 5) art. 41 ust. 1-3 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 w zw. z art. 2 i art. 32 oraz art. 60 Konstytucji Rzeczpospolitej przez ich wadliwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zgodne z zasadą zaufania obywatela do państwa, zasadą równości obywateli wobec prawa, zakazu dyskryminacji, legalizmu i równego dostępu do służby publicznej jest zróżnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy odchodzących ze służby do końca lutego 2023 r. wobec funkcjonariuszy tych samych formacji mundurowych pozostających w służbie po 1 marca 2023 r., mimo iż w okresie styczeń - luty 2023 r. znajdowali się oni w tożsamej sytuacji faktyczno- prawnej, skutkującą pozbawieniem tych pierwszych prawa do waloryzacji uposażenia za okres w którym pozostawali w służbie w 2023 r. w sytuacji wypłaty rekompensaty za ten sam okres funkcjonariuszom pozostającym w służbie po 1 marca 2023 r. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 7. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2025 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała stanowisko w sprawie przedstawiając wybrane orzeczenia, w którym w tego typu sprawach przyjęto jurysdykcję sądu powszechnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 8. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). 9. Istota niniejszego rozstrzygnięcia nie leży w prawie materialnym i meritum zaskarżonych decyzji, lecz dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie i w tego następstwie ich wydania. Kodeks przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania – na żądanie strony, czyli z inicjatywy podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., albo z urzędu, a więc z inicjatywy organu. W przedmiotowej sprawie przepisy szczególne, w tym ustawa o Policji nie regulują tej kwestii odmiennie. Nie ulega wątpliwości, że niniejsze postępowanie mogło być wszczęte wyłącznie tylko na wniosek strony, bo w sprawie chodzi o realizację jej uprawnień, a nie obowiązków publicznoprawnych. Ona jest zatem wyłącznie ich dysponentem i od jej woli zależy czy je realizuje czy też nie (co dotyczy też wyboru drogi administracyjnej albo sądowej). Wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. Organ administracji jest związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego. Nie jest natomiast uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Orzecznictwo i doktryna w tej materii są od lat ukształtowane. Sprawy, w których toczą się postępowania wszczynane w tych dwóch formach, są sobie wyraźnie przeciwstawiane, a w orzecznictwie akcentuje się, że niedopuszczalne jest mieszanie form wszczęcia postępowania i mających do nich zastosowanie regulacji procesowych, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek tak jak postępowania wszczętego z urzędu (por. M. Romańska w:Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. K. Knysiak–Sudyka, SIP LEX, tezy do art. 61). 10. Podkreślić należy, że w sprawach, w których przepis prawa wymaga wniosku strony niedopuszczalne jest działanie przez organ z urzędu. W art. 61 § 2 k.p.a. przewidziano wprawdzie wyjątek od tej zasady, który jednak, co jasno wynika z akt sprawy i uzasadnienia obu decyzji nie zachodził i nie był przez organy realizowany. W takim bowiem przypadku konieczna jest zgoda strony, która musi być uzyskana w toku postępowania przed wydaniem decyzji. Zgoda taka, jak się podkreśla, powinna mieć formę odpowiadającą treści podania w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a. i być wyrażona stanowczo, a więc jednoznacznie i bezwarunkowo. Nieuzyskanie takiej zgody sprawia, że organ jest obwiązany umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. Komentarz wyżej). 11. W niniejszej sprawie, inaczej jak w innych sprawach dotyczących takich samych roszczeń rozstrzyganych w ostatnim okresie przez tutejszy sąd, od pierwszego pisma (formułowanego przez profesjonalnego pełnomocnika) strona nie wnosiła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, lecz realizowała tzw. przedsądowe wezwanie do zapłaty wymagane przez przepisy procedury cywilnej jako element poprzedzający wniesienie powództwa sądu powszechnego. Stanowisko to konsekwentnie podtrzymała w odpowiedzi na wezwanie organu, w odwołaniu od decyzji oraz skardze do tutejszego sądu. To czy w niniejszej sprawie, w odniesieniu do żądania wyrównania uposażenia, droga przed sądem powszechnym rzeczywiście stronie przysługuje nie ma znaczenia. Nawet jeśli organ ma rację niedopuszczalne było wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w sytuacji, w której strona się tego wyraźnie nie domagała. Jeśli faktycznie strona uruchomiłaby drogę przed sądem powszechnym, to w tamtym postępowaniu organ miałby zachowane gwarancje przedstawienia swojego stanowiska w tym podniesienia zarzutu niewłaściwości w stosunku do tego zakresu żądania, o którym rozstrzygnął merytorycznie, ale bez wymaganego prawem wniosku. 12. Z powyższych względów, podzielając te zarzuty skargi, które dotyczyły omówionej wyżej kwestii, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie (art. 105 § 1 k.p.a.)na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak pkt I wyroku. O kosztach należnych stronie skarżącej orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Dla jasności należy wskazać, że niniejsze rozstrzygnięcie nie konkuruje z poglądami wyrażonymi przez tutejszy sąd w podobnych sprawach, gdyż, ze względu na jej szczególny stan faktyczny (ewidentny brak wniosku strony), nie zawiera oceny materialnoprawnej.