II SA/Go 51/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.), Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Protokolant sekr. sąd. Monika Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 września 2005 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Wójt Gminy na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ) ustalił dla B. i K.K. warunki zabudowy dotyczące inwestycji polegającej na budowie Bazy Transportowo – Spedycyjnej na działkach nr ewid. [...] przy ulicy [...]. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano, iż działki nr [...] znajdują się w obszarze, który w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy ( uchwalonym uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...].12.1994 r. ) był przeznaczony pod przemysł, przetwórstwo, składy, magazyny, rzemiosło i teren wielofunkcyjny. Działki objęte są zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu powyższego planu. Mimo, iż przedmiotowy plan stracił moc z końcem 2002 r. to w myśl art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla inwestycji produkcyjnych, za jaką można uznać planowana przez inwestora Bazę Transportowo – Spedycyjną, lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w miejscowych planach, które utraciły moc, nie stosuje się przepisów ust. 1 pkt 1 tejże ustawy dotyczących zabudowy sąsiedniej. Działki sąsiednie zabudowane są zarówno zabudową mieszkaniową jednorodzinną jak i usługową i rzemieślniczą. Planowana inwestycja jako lokalizowana bliżej ulicy [...] sąsiaduje poprzez tę ulicę z obiektami produkcyjnymi i usługowymi, a tym samym spełnione zostały warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J.S. zarzucając, że lokalizacja dojazdu do planowanej inwestycji zlokalizowana została wzdłuż jej działki, co przy planowanym charakterze działalności jaką ma być obrót materiałami budowlanymi, będzie uciążliwy, a nadto ruch pojazdów zagrażał będzie substancji jej zabudowań. Ponadto podniosła, iż proponowany pas zieleni może co najwyżej zatrzymywać kurz, nie tłumiąc hałasu jak też nie zabezpieczy przed rozprzestrzenianiem się spalin oraz drgań budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, ze zmianami ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów w uzasadnieniu powołano się na treść art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, którą to decyzję wydaje wójt ( burmistrz, prezydent ) po uzyskaniu stosownych uzgodnień i decyzji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy stosownie do treści art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków, które to w przedmiotowej sprawie zostały spełnione, konsekwencją czego jest brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła J.S., zarzucając naruszenie prawa materialnego, a zwłaszcza przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej organ błędnie przyjął, iż w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co spowodowało wyłączenie stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Planowane zamierzenie inwestycyjne jaką jest baza transportowo – spedycyjna nie ma żadnego związku z inwestycją o charakterze produkcyjnym, a tym samym przy wydawaniu decyzji organ bezwzględnie winien stosować przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Działka na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne ma dostęp do drogi publicznej tylko od strony ulicy [...]. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy bezwzględnie wymaga wskazania przed wydaniem decyzji co najmniej jednej działki sąsiedniej, która ma dostęp do tej samej drogi publicznej, jej zabudowa pozwala na wykazanie, iż zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W przedmiotowej sprawie działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, są to wyłącznie działki położone przy ulicy [...] i działki te zabudowane są obiektami nie mającymi żadnego związku funkcyjnego z obiektami przemysłowymi, a tym bardziej z obiektami Bazy Transportowo – Spedycyjnej, bowiem są to działki zabudowane domami mieszkalnymi wraz z ogrodem, a także obiektami o charakterze rzemieślniczym. Ponadto skarżąca wskazała, iż organ nie rozważył kwestii wzrostu intensywności wykorzystania terenu w porównaniu do aktualnego stopnia jego wykorzystania czym naruszył przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 cytowanej wyżej ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie stwierdzając ponadto, iż termin inwestycji przemysłowych obejmuje zarówno produkcję towarów jak i usług co ma miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa, a w szczególności naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 § 1 cytowanej ustawy, podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 k.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie z art. 59 ust. 1. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Treść art. 61 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ratio legis art. 61 w szczególności ust. 1 pkt 1 tego przepisu jest utrzymanie ładu przestrzennego. Zachowanie ładu przestrzennego to także pojecie mające walor normatywny, jako podstawa gospodarowania przestrzenią – również pozbawiona miejscowych planów. Ingerencje w to prawo stanowią wyjatek. Celem ( art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) zgodnym ze wspomnianymi wcześniej wymogami ładu przestrzennego, jest bowiem dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy wyłącznie jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych. Z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy wynika że mimo, iż przedmiotowy plan stracił moc z końcem 2002 r. to w myśl art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla inwestycji produkcyjnych, za jaką można uznać planowana przez inwestora Bazę Transportowo – Spedycyjną, lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w miejscowych planach, które utraciły moc, nie stosuje się przepisów ust. 1 pkt 1 tejże ustawy dotyczących zabudowy sąsiedniej. Nie znaczy to, że można rozważać status obszaru objętego zgodą właściwego organu w oderwaniu od celu, na który zmiana przeznaczenia nastąpiła. Należy zatem uznać, iż obszar nie wymaga nowej zgody ( art. 61 ust. 2 ) pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem, wskazanym w starym planie miejscowym. Przez pojęcie inwestycji, której celem jest stworzenie istniejących lub powiększenie już istniejących środków trwałych oraz pojęcie produkcji, zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego ( Wydawnictwo Naukowe PWN SA ), rozumieć należy zorganizowaną działalność ludzką, mającą na celu wytworzenie określonych dóbr materialnych. Inwestycja polegająca na budowie powyższej Bazy Transportowo- Spedycyjnej, polegająca na budowie hali magazynowej przeznaczonej do magazynowania materiałów budowlanych (cement, cegła, pustaki, stal itp.) oraz hali warsztatowej przeznaczonej do napraw i przeglądów samochodów ciężarowych, nie wyczerpują znamion inwestycji produkcyjnych. Termin ten wbrew stanowisku przyjętemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odnosi się do usług. W ocenie sądu - mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności, nie znajduje uzasadnienia prezentowana interpretacja rozszerzająca organu, iż nie istnieją obiektywne zagrożenia negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi a zwłaszcza inwestycja jaką jest Baza Transportowo – Spedycyjna ma charakter inwestycji produkcyjnej, , . Brak stosowania przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc – ma charakter wyjątkowy i uprzywilejowanie takiej działalności jaka określona została w decyzji organu I instancji, budowa hali magazynowej przeznaczonej do magazynowania materiałów budowlanych (cement, cegła, pustaki, stal itp.) oraz hali warsztatowej przeznaczonej do napraw i przeglądów samochodów ciężarowych, nie było celem ustawodawcy. Ponadto akta sprawy uniemożliwiają rzeczywistą weryfikację wskazanych w zaskarżonej decyzji ustaleń dotyczących miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec braku jakiejkolwiek dokumentacji odnoszącej się do przedmiotowego planu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 §1 pkt 1lit. "a" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. Ireneusz Fornalik Grażyna Staniszewska Anna Juszczyk-Wiśniewska