II SA/Go 511/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr XV/134/2012 Rady Powiatu z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie założenia trzyletniego Technikum [...] w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych oddala skargę. Wojewoda, działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr XV/134/2012 Rady Powiatu z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie założenia trzyletniego Technikum Uzupełniającego dla Dorosłych [...]. W uzasadnieniu podał, że na sesji w dniu [...] marca 2012 r. Rada Powiatu na postawie art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 5 ust. 5a w związku z art. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 58 ust. 1 i 6, art. 62 ust. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) podjęła uchwałę w sprawie założenia trzyletniego Technikum Uzupełniającego dla Dorosłych [...]. Uchwała doręczona została organowi nadzoru w dniu 4 kwietnia 2012 r. Po dokonaniu analizy prawnej organ nadzoru stwierdził, że uchwała istotnie narusza prawo, tj. art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a-e ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zmieniony przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 205, poz. 1206). Mocą przedmiotowej uchwały z dnia [...] marca 2012 r Rada Powiatu założyła z dniem 1 września 2012 r. trzyletnie Technikum Uzupełniające na podbudowie zasadniczej szkoły zawodowej z siedzibą w [...], która jest publiczną szkołą ponadgimnazjalną dla dorosłych (§ 1 uchwały). Utworzona szkoła zostanie włączona w strukturę organizacyjną Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych [...] (§ 2 uchwały). Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a-h ustawy o systemie oświaty w brzmieniu na dzień [...] marca 2012 r. tj. na dzień jej uchwalenia szkoły ponadgimnazjalne dzielą się na następujące typy: a) zasadnicze szkoły zawodowe o okresie nauczania nie krótszym niż 2 lata i nie dłuższym niż 3 lata, których ukończenie umożliwia uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminu, a także dalsze kształcenie w szkołach wymienionych w lit. e i f, b) trzyletnie licea ogólnokształcące, których ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, c) trzyletnie licea profilowane kształcące w profilach kształcenia ogólnozawodowego, których ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, d) czteroletnie technika, których ukończenie umożliwia uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminu, a także umożliwiające uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, e) dwuletnie uzupełniające licea ogólnokształcące dla absolwentów szkół wymienionych w lit. a, których ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, f) trzyletnie technika uzupełniające dla absolwentów szkół wymienionych w lit. a, których ukończenie umożliwia uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminu, a także umożliwiające uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, g) szkoły policealne o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku, których ukończenie umożliwia osobom posiadającym wykształcenie średnie uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminu, h) trzyletnie szkoły specjalne przysposabiające do pracy dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, których ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa potwierdzającego przysposobienie do pracy. Na mocy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw wskazany wyżej katalog typów szkół ulegnie zmianie z dniem 1 września 2012 r. tj. z dniem wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Będą się w nim mieściły następujące typy szkół ponadgimnazjalnych: a) trzyletnia zasadnicza szkoła zawodowa, której ukończenie umożliwia uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminów potwierdzających kwalifikacje w danym zawodzie, a także dalsze kształcenie począwszy od klasy drugiej liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, b) trzyletnie liceum ogólnokształcące, którego ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, c) czteroletnie technikum, którego ukończenie umożliwia uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminów potwierdzających kwalifikacje w danym zawodzie, a także uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, d) szkoła policealna dla osób posiadających wykształcenie średnie, o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku, umożliwiająca uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminów potwierdzających kwalifikacje w danym zawodzie, e) trzyletnia szkoła specjalna przysposabiająca do pracy dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, której ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa potwierdzającego przysposobienie do pracy. Uchwała Rady Powiatu w sprawie założenia trzyletniego Technikum Uzupełniającego dla Dorosłych [...] zakłada zatem utworzenie z dniem 1 września 2012 r. szkoły, która nie została uwzględniona w typie szkół ponadgimnazjalnych wymienionych w ustawie o systemie oświaty (w brzmieniu od dnia 1 września 2012 r.). W tym miejscu zaznaczyć należy, iż katalog typów szkół ponadgimnazjalnych jest katalogiem zamkniętym. Rada Powiatu może zatem utworzyć tylko taki typ szkoły ponadgimnazjalnej, który został wymieniony w przepisie art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a-e. Wobec powyższego Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze mocą którego stwierdził nieważność uchwały w całości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Powiatu. W uzasadnieniu skargi zauważyła, że w chwili podejmowania tej uchwały tj. w dniu [...] marca 2012 r. w wykazie szkół ponad gimnazjalnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie oświaty tworzony ten typ szkoły istniał w stanie prawnym z jej daty obowiązującym. Nadto analizując przepisy przejściowe ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw strona skarżąca wskazała, iż - art. 7 ust. 3 stanowi: "Z dniem 1 września 2013 r. likwiduje się klasę pierwszą a w latach następnych kolejne klasy dotychczasowego Technikum Uzupełniającego dla Dorosłych z zastrzeżeniem art. 10", - art. 10: "Uczniowie dotychczasowych szkół, o których mowa w art. 8 ust.1 w tym Technikum Uzupełniającego dla Dorosłych – art. 8 ust. 1 pkt. 5, którzy nie ukończą klasy ulegającej likwidacji, mogą kontynuować naukę w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych", - art. 7 ust. 5: "Na rok 2013/2014 nie prowadzi się rekrutacji kandydatów do klasy pierwszej szkół, o których mowa w ust. 3 (czyli Technikum Uzupełniające dla Dorosłych),. Z przywołanych przepisów przejściowych strona skarżąca wywodzi możliwość funkcjonowania utworzonej uchwałą szkoły po dniu 1 września 2012 r. Dopiero w roku szkolnym 2013/2014 nie będzie można przeprowadzić do niej naboru i winna ona ulec przekształceniu w Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentacje zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r., poz. 270), dalej p.p.s.a. W art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej została wyrażona zasada legalizmu, która oznacza, że prawa w Polsce są stanowione przez organy władzy publicznej, tworzone w ramach demokratycznego systemu funkcjonowania państwa. Prawa te są stanowione zgodnie z zasadami określonymi w Konstytucji tak co do sposobu jak i co do treści z przestrzeganiem określonych reguł i zasad. W systemie demokratycznym prawo obowiązujące w państwie powinno odpowiadać interesom i dążeniom społeczeństwa, które wszak ma wpływ na wybór swoich reprezentantów, na ich działalność, na treść ustanawianych norm prawnych. Osiągnięcie określonych i założonych celów społecznych następuje nie z chwilą ustanowienia odpowiednich norm prawnych, ale z wejściem ich w życie, wywołuje te skutki o ile jest konsekwentnie przestrzegane i stosowane. Jeśli więc państwo jest wspólnym dobrem wszystkich obywateli, działa ono zgodnie z ich interesem, a prawo jako regulator stosunków społecznych, politycznych i ekonomicznych jest tworzone w sposób demokratyczny, to naturalnym jest obowiązek wszystkich prawa tego przestrzegać. Od tego obowiązku także nikt zwolniony być nie może i Konstytucja nie przewiduje w tym względzie żadnych wyjątków. Stąd też i organy samorządu terytorialnego winny przestrzegać tej zasady przy stanowieniu prawa. Odnosząc się do zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały Rady Powiatu w przedmiocie założenia trzyletniego Technikum Uzupełniającego dla Dorosłych [...] należy zauważyć, iż w sprawie występują dwa zagadnienia, które wpłynęły na stwierdzenie nieważności w/w uchwały. Pierwszym, który nie został w rozstrzygnięciu nadzorczym wyartykułowany jako podstawa dla stwierdzenia nieważności uchwały, a tym samym organ nie ustosunkował się do niego w swojej skardze, odnosi się do § 6 uchwały określającego datę wejścia w życie przedmiotowej uchwały w sposób wzajemnie się wykluczający – a mianowicie "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od 1 września 2012 r." Na marginesie należy tylko powołać się na art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi a rozstrzyga w granicach danej sprawy. Zatem wejście w życie oznacza nadanie mocy obowiązującej określonemu aktowi (przepisowi) prawnemu, a to z kolei oznacza początek nakazu przestrzegania i stosowania danego aktu prawnego. Od dnia wejścia w życie wszyscy, których dany akt prawny dotyczy, mają obowiązek zachowywać się zgodnie z zawartymi w nim normami. Stanowisko takie zajął również Trybunał Konstytucyjny w swoim orzeczeniu z dnia 24 października 1995 r., K 14/95 OTK 1995 nr 2 poz. 12, iż wejście w życie może być rozumiane jedynie jako nadanie mocy obowiązującej określonemu aktowi prawnemu, a przy dwu wykluczających się normach - od dnia "podjęcia uchwały" i od "1 września 2012" należy dać prymat normie, która jest zgodna z ustrojową aksjologią (zasadami państwa prawnego) i założeniem o racjonalności ustawodawcy, co w rozpoznawanej sprawie w związku z § 1, iż "szkołę zakłada się z dniem 1 września 2012 r." i § 6 wadliwie skonstruowanym oznacza, iż datą wejścia w życie może być tylko data 1 września 2012 r. Stanowisko to podzielił także Sąd Najwyższy, który stwierdził, że "wejście w życie i uzyskanie mocy prawnej przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie – uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy (uchwała SN z dnia 24 maja 1996 r. I PZP 12/96 OSNAP 1997 nr 1 poz. 8). Takie również zasady techniki legislacyjnej określa rozporządzenie Prezesa Rady (Dz. U Nr 100, poz. 908). Stąd też należało podzielić stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym – jako drugie zagadnienie w sprawie występujące – co do przepisów prawa, na podstawie których można było podjąć uchwałę w przedmiocie założenia szkoły – trzyletniego Technikum Uzupełniającego dla Dorosłych w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych. Skoro założenie szkoły miało mieć miejsce w dniu 1 września 2012 r. i uchwała o jej powołaniu wchodzi w życie z tym dniem, to art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) zmieniony przez art. 1 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 205 poz. 1206) określa typy szkół. Ustęp 2 tego artykułu daje ministrowi właściwemu do spraw oświaty i wychowania możliwość rozszerzenia katalogu typów szkół z art. 9 ust. 1 uos. Natomiast należy podkreślić, że niedopuszczalne w świetle omawianego przepisu jest tworzenie przez zainteresowane organy prowadzące własnych typów szkół, które nie mają oparcia ani w przepisie ustawy, ani w rozporządzeniu wydanym na podstawie jego ust. 2. W ocenie Sądu nietrafny jest zarzut skargi, iż przepisy przejściowe ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. dają podstawę dla założenia szkoły, bowiem w art. 7 ust. 3 i 5 dopiero z dniem 1 września 2013 r. likwiduje się klasę pierwszą, a w latach następnych kolejne klasy dotychczasowego Technikum Uzupełniającego dla dorosłych i na rok szkolny 2013/2014 nie prowadzi się rekrutacji kandydatów do klasy pierwszej tej szkoły. Przepisy te bowiem mają zastosowanie do już istniejących szkół. Tworzenie nowej szkoły, która miała by być zlikwidowana po roku czasu, o czym organ ją tworzący ma wiedzę od daty wejścia w życie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011r. nie ma nie tylko ekonomicznego uzasadnienia, ale także uzasadnienia edukacyjnego z punktu widzenia uczniów tej szkoły. Dlatego też należało z powyższych wymienionych powodów oddalić skargę Rady Powiatu z mocy art. 151 p.p.s.a., a tym samym uznając za zgodne z prawem podstawy, dla których Wojewoda stwierdził nieważności uchwały Rady Powiatu.