II SA/Go 514/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi T.K., A.G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego przepustu odprowadzającego wodę z rowu melioracyjnego zlokalizowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] zlokalizowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] (ścieżka rowerowa) i [...] (nieużytki), położonych w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniach [...] sierpnia 2013 r. oraz [...] maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – PINB) przeprowadził kontrole stanu technicznego przepustu odprowadzającego wodę z rowu melioracyjnego zlokalizowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] do jeziora [...] zlokalizowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] przez działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] (ścieżka rowerowa) i [...] (nieużytki), położonych w [...]. Organowi przedłożono książkę obiektu budowlanego – "Przepust melioracyjny przy jeziorze [...]" wraz z protokołami. Z dostarczonego protokołu kontroli pięcioletniej stanu technicznego obiektu hydrotechnicznego – przepustu z rur betonowych posadowionego pod ścieżką dla ruchu pieszego wzdłuż wschodniego brzegu jeziora [...] – wynika, że przepust jest sprawny technicznie, prowadzi nadmiar wód z rowu melioracyjnego przy ograniczeniu rzędną wlotu do przepustu i rzędną piętrzenia w Jeziorze [...] i nie stwierdzono uszkodzeń. Zauważono natomiast, że estetyka obiektu i jego otoczenia nie jest zadawalająca, wymagane jest wykoszenie traw i porostów w otoczeniu przepustu i odmulania przewodu przepustu. Zalecono by oznakować obiekt i wykonać prace renowacyjne. Organ wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, gdy ujawniony stan obiektu narusza określoną normę prawną. Stwierdzony stan sprawy nie dawał podstaw do tego, aby nałożyć na właściciela obiektu budowlanego obowiązki w zakresie usunięcia niewłaściwego stanu przepustu, ponieważ nie wykazano nieprawidłowości, które naruszałyby określoną normę prawną oraz wymagania wynikające z obowiązujących przepisów. Od powyższej decyzji T.K. oraz A.G. wniosły odwołanie. Zdaniem odwołujących organ błędnie skupił się na stanie technicznym przepustu, zamiast na jego posadowieniu. Wskazały, że przepust został zbudowany w 2008 r., ale nie wiadomo przez kogo. Przepust melioracyjny powinien przepuszczać, a nie piętrzyć wodę. Rura powinna być ułożona równo z dnem, a nie powyżej dna, co powoduje spiętrzenie wody. Przy większych opadach deszczu i śniegu woda stoi przed rurą na odcinku kilku metrów. Rów melioracyjny stanowi własność Starostwa Powiatowego, właściciel nie interesuje się jego utrzymaniem. Odwołujące się wskazały, że do 2008 r. czyli do wybrukowania ścieżki nad jeziorem i wykonania nowego przepustu nie było problemu z jego funkcjonowaniem. Decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w myśl zasady dwuinstancyjności sprawa została rozpoznana w drugiej instancji w jej całokształcie. Dalej organ podniósł, że w postępowaniu opartym na przepisach ustawy Prawo budowlane, z zastrzeżeniem art. 28 ust. 2 tej ustawy, dla określenia kręgu stron postępowania zastosowanie znajdzie przepis art. 28 kpa. W myśl tegoż przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wprawdzie T.K. i A.G. została doręczona decyzja PINB z dnia [...] maja 2015 r., nie oznacza to jednak, że skarżące posiadają przymiot strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Przymiot ten mógłby wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Dalej organ wskazał, że postępowanie przed PINB prowadzone było w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten należy wiązać z art. 61, który określa, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Zatem stroną w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów rozdziału 6 ustawy prawo budowlane jest wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że właścicielem przepustu odprowadzającego wodę z rowu melioracyjnego ( działka nr [...]) jest Gmina. Rów przebiega pomiędzy działkami nr [...], którego właścicielkami są A.G. i T.K.. Natomiast stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie właściciel nieruchomości (obiektu) i jej zarządca. Inny podmiot zainteresowany funkcjonowaniem obiektu posiada jedynie interes faktyczny. W związku z powyższym właściciele nieruchomości sąsiednich nie maja przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. A zatem nie można przyjąć, że w postępowaniu w którym zapadła decyzja umarzająca na postawie art. 105 § 1 kpa postępowanie w sprawie stanu technicznego przepustu, skarżące które nie są właścicielem, ani zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego, ani też nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej, na której zlokalizowany jest obiekt, mogą być uznane za stronę tego postępowania. Wobec powyższego należy uznać, że skarżącym nie przysługuje prawo wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia [...] maja 2015 r., a w tej sytuacji postępowanie zainicjowane wniesieniem przez nie odwołania jest bezprzedmiotowe, czyli podlega umorzeniu. Od powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego T.K. oraz A.G. wniosły skargę. Skarżące podniosły, że już w 2012 r. sygnalizowały w Urzędzie Miasta i Gminy, iż grunty stanowiące ich własność są nasiąknięte wodą, a u sąsiada pojawia się woda w piwnicy. W 2008 r. ścieżka rowerowa została wyłożona polbrukiem, a przepust przebudowany i posadowiony wyżej dna rowu co spowodowało piętrzenie wody i nasiąkanie działki. Przepust nie spełnia swojego zadania, gdyż po dłuższych opadach deszczu na łąkach tworzą się "bajora". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania tak, iż daje to podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub nie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Tym samym, kwestionowana przez skarżące decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegały uchyleniu. Postępowanie administracyjne w analizowanej sprawie zainicjowane zostało pismem Starosty z dnia [...] września 2013 r. W piśmie tym organ podnosi, że T.K. sygnalizuje brak odpływu wody z rowu melioracyjnego na działce nr [...]. Nadto organ wskazuje, że w trakcie wizji w terenie przeprowadzonej w dniu [...] maja 2013 r. stwierdzono, że w ścieżce rowerowo-pieszej usytuowanej na działce nr [...] został przebudowany przepust odprowadzający wody z rowu na działce nr [...]. Przepust posadowiono na rzędnej wyższej niż rzędna dna rowu melioracyjnego odprowadzającego wody z pól do jeziora, co powoduje spiętrzenie wód na przepustem i podtapianie działek graniczących z rowem. W dniach [...] sierpnia 2013 r. oraz [...] maja 2014 r. PINB przeprowadził oględziny przepustu oraz ścieżki rowerowej na działkach [...]. W takcie oględzin stwierdzono, że prace budowalne związane wykonaniem ścieżki rowerowej prowadzone były w 2008 r. Starostwo Powiatowe nie posiada dokumentów związanych z budową przepustu. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że czynność procesowa jaką są oględziny ma ściśle określony charakter i powinna przebiegać według ustalonych przepisami prawa reguł. Oględziny mają na celu przedstawienie w formie opisowej stanu zewnętrznego obiektu będącego przedmiotem badania w danej sprawie. Opis powinien zawierać wszystkie istotne, z punktu widzenia sprawy administracyjnej, elementy stanu faktycznego. Funkcją oględzin jest opisanie obiektu jako całości oraz w powiązaniu z otoczeniem w jakim obiekt został umiejscowiony. Oględziny jako czynność procesowa ma niebagatelne znaczenie w procesie ustalenia stanu faktycznego sprawy, stąd też tak ważne jest prawidłowe jej przeprowadzenie oraz utrwalenie w formie protokołu. Przypomnieć trzeba, że stosownie do treści art. 68 § 1 kpa protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Wskazać przyjdzie, że oględziny w niniejszej sprawie przeprowadzone zostały bez poszanowania wyżej wskazanych zasad. Należy zwrócić uwagę, że w protokołach oględzin skupiono się na oświadczeniach osób biorących udział w tej czynności procesowej, mniej miejsca poświęcając stanowi zewnętrznemu obiektu budowalnemu będącemu przedmiotem badania w sprawie. W efekcie, pomimo że oględziny przeprowadzone zostały dwukrotnie stan przepustu, jego wygląd oraz otoczenie w którym się znajduje (przykładowo – stan i poziom wód) nie został ujęty w żadnym z protokołów. Z akt sprawy wynika, że w 2008 r. nawierzchnia ścieżki rowerowej (działka nr [...]) wokół jeziora [...] została przebudowana. Z zeznań świadka – M.K. wynika, że w tym też czasie przebudowie poddany został przepust znajdujący się na działce nr [...], którego zadaniem jest odprowadzanie wody z rowu melioracyjnego (działka [...]) do jeziora [...] (działka nr [...]). Okoliczność tę potwierdza w swoich oświadczeniach skarżąca T.K.. Istotna dla danej sprawy jest okoliczność, że od 2008 r. właściciele sąsiednich nieruchomości stwierdzają nieprawidłowe działanie przedmiotowego przepustu, polegające na nie dostatecznym odprowadzaniu wód, co skutkuje podtapianiem okolicznych nieruchomości. Stosownie do treści art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (DZ.U. z 2013 r. poz. 1409) zwana dalej ustawą, przepust jest obiektem budowlanym. Po myśli art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Analiza przepisów art. 28 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy, wskazuje że budowa przepustu wymaga dokonania zgłoszenia. Z akt sprawy (oświadczenie pracownika Starostwa Powiatowego złożone w toku oględzin w dniu [...] sierpnia 2013 r. ) wynika, że budowa przedmiotowego przepustu nie została zgłoszona w trybie przewidzianym przez ustawę Prawo budowlane, ponadto z pisma Burmistrza z dnia [...] pażdziernika 2013 r. wynika, że przebudowa danego obiektu, do której miało dojść w 2008 r., również nie została zgłoszona odpowiedniemu organowi. Wobec powyższych ustaleń organ nadzoru budowlanego winien w pierwszej kolejności rozważyć zasadność wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w trybie art. 49b ustawy. Przypomnieć wypada, że w myśl wskazanego tu przepisu ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stosownie do treści art. 49b ust. 2 jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 49b ust. 3 w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ nadzoru budowlanego przeprowadził postępowanie administracyjne w nieodpowiednim trybie, a rozstrzygnięcie kończące oparł na błędnie ustalonych przepisach prawa materialnego. Organ nie rozważył zasadności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, pomimo, że w sprawie istniały okoliczności wskazujące na przeprowadzenie robót bez dokonania wymaganego zgłoszenia. Zakwalifikowanie danej sprawy jako utrzymanie obiektu budowlanego – przepustu oraz oparcie decyzji na art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy, pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz nie prowadzi w żaden sposób do załatwienia sprawy. Przepis art. 66 ust. 1 ustawy stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przytoczony przepis należy stosować do obiektów wzniesionych legalnie, czyli na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, które nadal pozostają w obrocie prawnym. W sytuacji powzięcia informacji, że obiekt stanowi samowolę budowalną w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien zbadać, czy możliwa jest legalizacja danego obiektu budowlanego. W ramach postępowania legalizacyjnego możliwe jest nałożenie obowiązków zmierzających do przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa, co oznaczać winno jednocześnie prawidłowe jego funkcjonowanie. Z powyższych względów orzeczenia obydwu instancji uznać należało za błędne. Wskazać ponadto należy, że już z treści przytoczonego powyżej pisma Starosty z dnia [...] września 2013 r. skierowanego do organu nadzoru budowlanego winien wynikać prawidłowy kierunek postępowania w danej sprawie. W toku przeprowadzonych następnie czynności procesowych kilkukrotnie sygnalizowana była okoliczność przebudowy przepustu w 2008 r., której zgłoszenia nie dokonano. Okoliczność tę organ pominął kwalifikując sprawę jako utrzymanie obiektu budowlanego. Trzeba wreszcie podnieść, że uznając brak podstaw do nałożenia na właściciela obiektu obowiązków w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy i w związku z tym na podstawie art. 105 § 1 kpa umarzając postpowanie w pierwszej instancji, PINB w żaden sposób nie ustosunkował się do argumentów oraz zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez T.K., A.G., M.K. oraz zawartych w powyższym piśmie Starosty z dnia [...] września 2013 r., z których wynika jednoznacznie, że działanie przepustu nie jest prawidłowe, skutkiem czego okoliczne nieruchomości są podtapiane. Oparcie rozstrzygnięcia jedynie na dowodzie w postaci Protokołu okresowej kontroli pięcioletniej stanu technicznego obiektu hydtrotechnicznego sporządzonego w czerwcu 2014r., bez odniesienia się do pozostałego materiału dowodowego, z którego wynika, że obiekt budowlany nie działa prawidłowo, stanowi również istotne naruszenie zasad procedury administracyjnej, w tym art. 107§ 3 i art. 80 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał za konieczne uchylenie decyzji obydwu instancji, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić wskazania wynikające z uzasadnienia wyroku i przeprowadzić postępowanie w odpowiednim trybie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ppsa.