II SA/Go 517/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.T. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] r., znak [...] w sprawie nadania nazwy skwerowi postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] marca 2018 r. Wojewoda zarządzeniem zastępczym znak [...] nadał Skwerowi [...] nazwę Skwer [...]. W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda podał, że mimo upływu 12-miesięcznego terminu Rada Gminy nie wykonała ustawowego obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1103 ze zm. – zwanej dalej jako ustawa dekomunizacyjna) nie dokonała zmiany nazwy Skweru [...]. Obowiązek nadania nazwy przeszedł w takim przypadku na wojewodę, który to obowiązek został potwierdzony przez Instytut Pamięci Narodowej. Wojewoda postanowił nadać nazwę Skwer [...]. Wyjaśnił, że nazwa ta odnosi się do Korpusu [...] – formacji wojskowej czasu pokoju utworzonej w 1924r. do ochrony wschodniej granicy II Rzeczypospolitej przed penetracją agentów, terrorystów i zwartych uzbrojonych oddziałów dywersyjnych przerzucanych przez sowieckie służby specjalne z terenu ZSRR na terytorium II Rzeczpospolitej. M.T. zaskarżył powyższe zarządzenie zastępcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu brak precyzji prawnej oraz zmianę nazwy Skweru [...] na nieokreśloną i kontrowersyjną nazwę Skweru [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda stwierdził, że droga sądowoadministracyjna w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody. Postępowanie sądowoadministracyjne może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) ; - akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); - akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] marca 2018 r., znak [...] w sprawie nadania Skwerowi [...] nazwy Skwer [...], podjęte na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Skarga wniesiona została przez osobę fizyczną, która swój indywidualny interes prawny w zaskarżeniu powyższego zarządzenia wywodzi z okoliczności bycia mieszkańcem Gminy. Skarżący zarzucił zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu brak precyzji prawnej oraz zmianę nazwy Skweru [...] na nieokreśloną i kontrowersyjną nazwę Skweru [...]. Wyjaśnić trzeba, że zarządzenie zastępcze stanowi obok rozstrzygnięcia nadzorczego środek nadzoru nad samorządem terytorialnym. Jest przy tym szczególnym aktem nadzoru, odmiennym zwłaszcza wobec rozstrzygnięć nadzorczych, które usuwają z obrotu prawnego uchwałę czy zarządzenie podjęte przez organ gminy, ale w to miejsce nie wprowadzają nowych aktów (zastępujących usunięte). Natomiast istota zarządzenia zastępczego polega na tym, że zastępuje ono – w przypadku bezczynności organu gminy – stosowny akt, jaki organ ten powinien podjąć. Ocena zgodności z prawem przedmiotowego zarządzenia, które jest aktem nadzoru, mieści się zatem w kognicji sądu administracyjnego z uwagi na brzmienie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Ponadto, skoro uchwały rady gminy w sprawach nazw ulic i placów powszechnie zalicza się do aktów prawa miejscowego, także zarządzenie zastępcze wydane przez organ nadzoru w takim przedmiocie należy uznać za akt prawa miejscowego, co należy odnosić do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 27 marca 2018 r. poz. 759). Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada zawsze w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. W związku z powyższym, w świetle uregulowań zawartych w ustawie dekomunizacyjnej rozważenia wymagała przede wszystkim prawna możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze wojewody przez podmiot inny niż jednostka samorządu terytorialnego, w tym wypadku osobę fizyczną – mieszkańca danej jednostki samorządu terytorialnego (członka wspólnoty samorządowej). Wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy dekomunizacyjnej przepisy art. 3 ust. 4 oraz art. 5 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Z kolei art. 3 ust. 4 ustawy stanowi, że przepisy art. 98, art. 100 i art. 102 a u.s.g. stosuje się odpowiednio. Natomiast art. 98 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia .W myśl ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Z powyższych uregulowań wynika, że legitymację do zaskarżenia zarządzenia zastępczego organu nadzoru w sprawie nadania nazwy ulicy wydanego w trybie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej ma wyłącznie jednostka samorządu terytorialnego, której dotyczy zarządzenie. Na taki zamiar ustawodawcy wskazuje też brzmienie art. 6c tej ustawy, który stanowi, że skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje wyłącznie jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz 6 ust. 1 , wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Wskazany przepis wszedł w życie z dniem 7 stycznia 2018 r. na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 249). Skarga została wniesiona 27 czerwca 2018 r., gdy ww. przepis art. 6c ustawy dekomunizacyjnej już obowiązywał. Niezależnie od wątpliwości, jakie może budzić zgodność powyższego unormowania z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim ogranicza ono możliwość wniesienia skargi na zarządzenie organu nadzoru przez jednostkę samorządu terytorialnego, stwierdzić należy, że redakcja art. 6c ustawy dekomunizacyjnej jednoznacznie wskazuje, że legitymowana do wniesienia skargi do sądu administracyjnego była wyłącznie Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, której interes prawny (kompetencja, uprawnienie) zostały naruszone. Ma to swoje logiczne uzasadnienie w treści art. 18 ust. 13 u.s.g., który do wyłącznej właściwości rady gminy zastrzega podejmowanie uchwał w sprawach herbu, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych, a także wznoszenia pomników. Podkreślić należy, że sam fakt przynależności do wspólnoty samorządowej nie może być źródłem interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest zmiana nazwy ulicy. Fakt, że skwer, którego dotyczy zaskarżone zarządzenie zlokalizowany jest na terenie gminy, w której mieszka skarżący nie jest źródłem żadnych praw skarżącego, ani nie nakłada na niego żadnych obowiązków (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 53/18, LEX nr 2475762). Skarżący wobec tego nie może wywodzić żadnych swoich praw z treści tego przepisu, a zatem nie posiadał legitymacji procesowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym przedmiocie, co uzasadniało jej odrzucenie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.