II SA/Go 518/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Zakładu K M.J. i Wspólnicy spółka jawna na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej Zakładu K M.J. i Wspólnicy spółka jawna kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r. odmawiającą Zakładowi K. spółka jawna prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia [...] listopada do dnia [...] listopada 2020 r. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym. W dniu 12 stycznia 2021 r. skarżąca spółka złożyła na formularzu RDZ-B6 wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od dnia [...] listopada do dnia [...] listopada 2020 r. We wniosku, w stosownych rubrykach formularza, wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą jako mały przedsiębiorca, a jej przychód za miesiąc listopad 2020 r. był niższy o co najmniej 40 % w stosunku do jej przychodu za listopad 2019 r. Jako przeważającą działalność wnioskująca spółka podała kod PKD [...]. 2. Odmawiając przyznania zwolnienia w pierwszej ze wskazanych wyżej decyzji organ powołał się na art. 31zq ust. 7 i 30zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm., zwany dalej ustawa COVID-19). Zdaniem organu podany we wniosku numer (kod) PKD, jak wymagają tego wskazane wyżej przepisy dotyczący przeważającej działalności prowadzonej przez spółkę na dzień [...] września 2020 r, nie jest zgodny z wpisem PKD otrzymanym z GUS w wykazie płatników składek - wobec czego wniosek nie został uwzględniony. 3. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca spółka podniosła, że jej faktycznie prowadzona przeważająca działalność na dzień [...] września 2020 r. obejmowała "sprzedaż detaliczną odzieży prowadzoną w wyspecjalizowanych sklepach (kod PKD [...])". 4. Utrzymując w mocy własną decyzję organ przytoczył art. 31zo ust. 10 ustawy COVID i powołane tam kody. Podtrzymał stanowisko, że na dzień [...] września 2020 r. rodzajem "przeważającej działalności" prowadzonej przez spółkę była działalność oznaczona kodem [...], która nie znajduje się w ustawowym wykazie i nie uprawnia do zwolnienia ze składek. Kod, który ustalił organ wynika z systemu REGON. Wniosek o zmianę kodu wpisanego do tego systemu i Krajowego Rejestru Sądowego spółka złożyła w grudniu 2020 r., co nie mogło wywrzeć skutku dla niniejszej sprawy. 5. W skardze do tutejszego sądu skierowanej przeciwko całości decyzji Zakład K. spółka jawna, reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o jej uchylenie oraz poprzedzającej ja decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r. i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając organowi naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy COVID-19, b) art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19, c) art. 9 w zw. z art. 26 § 2 Kodeksu spółek handlowych, d) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (tj. zasady równego traktowania przez władzę publiczne) przez bezpodstawne odmówienie skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek za okres od [...] do [...] listopada 2020 r., mimo iż Spółka na dzień [...] września 2020 r. prowadziła (a także przed tą datą, jak i nadal prowadzi) działalność objętą kodem PKD [...], tj. sprzedaż detaliczną odzieży prowadzoną w wyspecjalizowanych sklepach (uprawniającą do ubiegania się o ww. zwolnienie) i jest to jej przeważający przedmiot działalności. 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 6 w i § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ nie odniósł się w wyczerpujący sposób do zarzutów sformułowanych przez skarżącą we wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. 6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). 8. Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2000 r., poz. 1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19 przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Skarżąca zamieszkuje na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z wolą stron (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). 9. Sporna w sprawie jest kwestia spełnienia przez skarżącą spółkę przesłanek do uzyskania zwolnienia w opłacaniu składek na ubezpieczenia za listopad 2020 r., a dokładnie przesłanki prowadzenia [...] września 2020 r. "przeważającej działalności" gospodarczej w zakresie uprawniającym do uzyskania tego zwolnienia. W ocenie organu, w przypadku skarżącej kod PKD jej "przeważającej" działalności gospodarczej ustalony na wskazany dzień na podstawie informacji rejestrowych i systemu REGON (PKD 14.13.Z.) nie uprawnia do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek. Zdaniem skarżącej stan ten nie jest miarodajny, gdyż przeważającą we wskazanym okresie i prowadzoną przez spółkę działalnością gospodarczą było "sprzedaż detaliczną odzieży prowadzoną w wyspecjalizowanych sklepach (kod [...]). Na tę właśnie okoliczność złożyła dowody w postaci dokumentów załączonych do wniosku, których organ nie ocenił, kierując się tylko informacją rejestrową. 10. Mając na uwadze tak zarysowany spór, wskazać należy, że istotą problemu prawnego sprawy jest interpretacja art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, zgodnie z którym oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10 tego artykułu, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień [...] września 2020 r. Klasyfikacja ta jest unormowana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007r. Nr 251 poz. 1885 ze zm.; dalej: rozporządzenie PKD). Rozporządzenie PKD wydane zostało na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 443 ze zm.). W załączniku do tej ustawy "Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji (pkt 7) wskazuje się, że "przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana". Z kolei w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4 ustawy o statystyce publicznej wskazano, że wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu. 11. Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności reguluje § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm.), w którego ust. 1 przewidziano, że "wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy", zaś w ust. 2 pkt 1, że "rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio [...] - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących". 12. Zwolnienie przewidziane art. 31zo ust. 10 ustawy COVID wraz innymi zwolnieniami przewidzianymi w tej ustawie i wydanych do niej aktów wykonawczych zalicza się do pakietu aktów prawnych nazywanych powszechnie "Tarczą Antykryzysową". Regulacje wchodzące w skład tego pakietu opierają się pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego, inwestycjach publicznych. "Tarcza" ta ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także stworzenie jej impulsu inwestycyjnego, a przepisy pomocowe mają na celu, m.in. łagodzenie społeczno-gospodarczych skutków związanych z występowaniem epidemii przez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Pakiet ten pozostaje w istotnym związku z wprowadzonymi przez władze publiczne daleko idącymi ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej i możliwości zarobkowania. Jak wskazuje się w rozporządzeniu przewidziane w nim zwolnienia mają na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19. 13. Forma i zakres oraz organizacja danego wsparcia należy do władz publicznych i jest przedmiotem regulacji na poziomie prawa powszechnie obowiązującego. Z brzmienia art. 31zy ust. 10 ustawy COVID-19 wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż) klasyfikowanych jako "płatnicy składek" prowadzący na określony dzień "działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności", wskazanymi w tym przepisie kodami. W kontekście celów i całego systemu wsparcia, o których mowa było wyżej należy uznać, że narzędzie jakim jest klasyfikacja statystyczna PKD może być wykorzystywane w systemie organizowania pomocy dla przedsiębiorców poszkodowanych pandemią, ale nie może być samoistną przesłanką jej przyznawania. Klasyfikacja PKD, którą posługuje się w tym przypadku rozporządzenie w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego ma zatem znaczenie wyłącznie instrumentalne i pomocnicze. Innymi słowy przesłanką materialnoprawną wsparcia, określoną w rozważanym przepisie, jest rodzaj faktycznie prowadzonej przez przedsiębiorcę "przeważającej" działalności gospodarczej, a klasyfikacja PKD jest tylko preferowanym, ale nie wyłącznym środkiem dowodowym do jej ustalenia. Praktykowany przez organ sposób ustalenia spełnienia kryterium "przeważającej działalności gospodarczej", sprowadzający się do ustalania stanu faktycznego wyłącznie na podstawie formalnego zapisu - kodu "przeważającej działalności" skonstruowanego i wpisywanego do systemu statystycznego w innych celach i warunkach jest nieprawidłowy. Może on bowiem w danych stanach faktycznych prowadzić do wypaczenia celów i funkcji wsparcia, w konsekwencji do nierównego, nieproporcjonalnego lub niesprawiedliwego dostępu do pomocy w ramach tej samej kategorii podmiotowej. Posługiwanie się przy ustalaniu prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej tylko formalną klasyfikacją kodów PKD może nie tylko pozbawiać pomocy tych, do których rzeczywiście została ona skierowana i którzy najbardziej jej potrzebują, ale również prowadzić do nadużywania tej interwencji publicznej przez przyznawanie wsparcia tym przedsiębiorcom, którzy w systemie PKD mają wpisane kody objęte zwolnieniem, a w rzeczywistości prowadzą inną działalność, nie objętą zakresem wsparcia. 14. Dlatego, wsparcie, o którym mowa w ustawie COVID-19 w każdym przypadku musi dotyczyć działalności rzeczywiście prowadzonej jako przeważająca. Rozwiązanie polegające na odesłaniu do kodów PKD nie może być zatem, jak przyjmuje organ, przesłanką merytoryczną przyznania wsparcia, ale jedynie środkiem dowodowym o charakterze formalnym, za pomocą którego w pierwszej kolejności następuje ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że taka działalność jest prowadzona, to organ nie ma potrzeby weryfikować stanu faktycznego w oparciu o inne dowody. Jeśli jednak stan faktyczny objęty kodem PKD jest wątpliwy (w szczególności, gdy strona go kwestionuje, a tym bardziej wykazuje to innymi dowodami), to organ ma obowiązek przeprowadzić ustalenia dotyczące stanu rzeczywistego przy pomocy innych środków dowodowych, które są do takich ustaleń konieczne, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., mającego pełne zastosowanie w sprawie (art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy COVID-19 oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Jak trafnie bowiem wskazuje się w orzecznictwie odwołanie do klasyfikacji PKD ma charakter domniemania zakładającego, że widniejący w systemach ewidencyjnych lub statystycznych kod PKD "przeważającej działalności" przedsiębiorcy odpowiada stanowi rzeczywistemu (spośród dziesiątków orzeczeń por. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 614/20; WSA w Rzeszowie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 279/21; WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 221/21 WSA w Łodzi z dnia 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 347/21; WSA w Krakowie z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 524/21; WSA w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 290/21, CBOSA). Domniemanie to jest jednak wzruszalne na zasadach przewidzianych w art. 76 § 3 k.p.a. Obalenie tego domniemania może nastąpić na podstawie wszystkich środków dowodowych, jakie przewiduje kodeks (por. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 i 81 k.p.a.). 15. W sprawie takie postępowanie dotyczące rzeczywiście prowadzonej przez stronę skarżącą działalności nie zostało przeprowadzone, mimo że spółka przedstawiła do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy szereg dowodów mających na celu wykazanie twierdzonych okoliczności i obalenie domniemania wynikającego z wpisu do systemu REGON. Wyjaśnienie tej okoliczności czyli dokładne ustalenie stanu faktycznego i jego konsekwencji prawnych jest niezbędne dla praworządnego zrealizowania celu i funkcji udzielanego wsparcia w tej sprawie. W konsekwencji uchybienie powinnościom wynikającym z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 31zq ust. 7 i art. 31zy ust. 10 ustawy COVID-19 miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję. 16. W ponownym postępowaniu organ będzie związany przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.). W szczególności obowiązkiem organu będzie dokonanie ponownej oceny spełnienia przez skarżącą spółkę przesłanek zwolnienia przez rzetelne i wszechstronne ustalenie stanu faktycznego co do przedmiotu prowadzonej przez nią przeważającej działalności gospodarczej we wskazanym w przepisie prawa materialnego okresie.