II SA/Go 519/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi T.S. i T.S. na czynność Starosty z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. uznaje obowiązek Starosty dokonania zwrotu solidarnie na rzecz skarżących T.S. i T.S. części opłaty w wysokości 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych, pobranej za wydanie karty pojazdu marki [...], nr rejestracyjny [...], III. zasądza od Starosty solidarnie na rzecz skarżących T.S. i T.S. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T.S. i T.S. wystąpili do Starosty o rejestrację samochodu marki [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. Starosta nadał w/w pojazdowi numer rejestracyjny [...]. Wnioskodawcy uiścili opłatę w wysokości po 500 zł za wydanie karty dla w/w pojazdu. Opłata została poniesiona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310 – określanego dalej jako "rozporządzenie"), wydanego w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm., dalej jako p.r.d.). Zgodnie z § 1 rozporządzenia za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł, natomiast za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 75 zł. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. T.S. i T.S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócili się do Starosty o zwrot nadpłaty za wydanie karty dla ww. pojazdu w wysokości 425 zł. W piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. [...] – doręczonym pełnomocnikowi stron w dniu 29 lutego 2016 r. - Starosta odmówił zwrotu żądanej kwoty za wydanie karty pojazdu podnosząc, iż roszczenie o zwrot tej opłaty uległo przedawnieniu, mając na uwadze, że karta pojazdu została wydana [...] grudnia 2004 r. Zdaniem organu zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego, zgodnie z którymi roszczenie ulega przedawnieniu z upływem 10 lat. W związku z powyższym, T.S. i T.S. pismem z dnia [...] marca 2016r. skierowali do Starosty wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podtrzymując swoje żądanie o zwrot nadpłaconej kwoty, wskazanej w piśmie z dnia [...] stycznia 2016r. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. stanowiącym odpowiedź na ww. wezwanie, organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. Zdaniem organu roszczenie uległo przedawnieniu ze względu na upływ okresu 10 lat od daty uiszczenia opłaty tj. od dnia [...] grudnia 2014 r. Pismem z dnia [...] maja 2016r. T.S. i T.S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na czynność Starosty z dnia [...] lutego 2016 r. [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty dla pojazdu marki [...] numer rejestracyjny [...] w kwocie 425 zł, objętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego aktu i uznanie obowiązku organu dokonania na rzecz skarżących zwrotu części opłaty za wydanie karty dla powyższego pojazdu oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili zaskarżonemu aktowi: - naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, - naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie w tej sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym praz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, - naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego, - naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia ze sprawą podlegającą kognicji sądów administracyjnych, stojąc na stanowisku, iż roszczenie skarżących ma charakter cywilnoprawny. W ocenie organu brak również podstaw do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji w sprawie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, gdyż nie mają zastosowania przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz.1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która opiera się na kryterium zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 – określanej dalej jako p.p.s.a.), kontrola o której mowa, obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei w myśl art. 146 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4 a p.p.s.a., uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Starosty polegająca na odmowie zwrotu skarżącym kwoty 425 zł, która to kwota stanowi część opłaty poniesionej w związku z rejestracją, jaką skarżący uiścili w grudniu 2004 r. za wydanie karty pojazdu, sprowadzonego z zagranicy. Poza sporem jest, że opłata w wysokości 500 zł za wydaną kartę pojazdu, ustalona na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia, została przez skarżących uiszczona. Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności należy udzielić odpowiedzi na pytanie, w jakiej formie powinien wypowiedzieć się organ w tym zakresie – tj. w formie decyzji, postanowienia, czy też czynności. W związku z tym należy wskazać, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 ( ONSAiWSA 2008 r. Nr 2, poz. 21), wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż p.r.d. w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, a które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżący, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego została wydana powyższa uchwała. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z przepisów prawnych tj. art. 77 ust. 3 p.r.d., który to przepis stanowi, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzanych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty w sposób jednoznaczny określono w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 77 ust. 4 p.r.d. Należy wskazać, że obowiązujące w tym zakresie obecnie przepisy nie uległy istotnym zmianom za wyjątkiem wysokości samej opłaty. Dokonując oceny dopuszczalności wniesienia skargi na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akt lub czynność można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący spełnili powyższy wymóg formalny wniesienia skargi, bowiem pismo organu zawierające negatywną odpowiedź na wniosek o zwrot części opłaty doręczono ich pełnomocnikowi w dniu 29 lutego 2016 r. r., zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu 14 marca 2016 r. Natomiast skarga nadana została w urzędzie pocztowym w dniu 18 maja 2016 r., czyli przed upływem 30 dni od dnia doręczenia przez organ pełnomocnikowi strony odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co miało miejsce w dniu 19 kwietnia 2016 r. , a więc w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. . Przechodząc do oceny merytorycznej żądania skarżących, dotyczącego zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba, iż w § 1 ust. 1 rozporządzenia opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04, orzekł, że jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Nadto Trybunał postanowił, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Niezgodność tego unormowania z p.r.d. - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu ( art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. ), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów ( art. 77 ust. 5 p.r.d.) . Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym w ocenie Trybunału należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej. Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego zapisu rozporządzenia, na podstawie którego pobrano od skarżących zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł, w związku z wydaniem karty pojazdu. Konsekwencją powyższego stanowiska jest przyjęcie, że część opłaty, którą uiścili skarżący, a która przewyższa koszty jej wydruku i dystrybucji jest opłatą nienależną, którą należy uznać za świadczenie pobrane przez organ bez podstawy prawnej. Skutkiem takiego stanowiska jest z kolei uznanie, że czynność odmowy zwrotu uiszczonej przez skarżących opłaty za kartę pojazdu w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącym przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Sąd podziela argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08, LEX nr 518241, wedle której w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Trafnie też zauważono we wskazanym wyroku, że uprawnienie sądów administracyjnych do badania w konkretnej sprawie konstytucyjności aktu podustawowego nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Zgodnie z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, w myśli art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m.in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić – z tego powodu – jego stosowania ( por. uchwałę NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA z 2006 r. Nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08, zamieszczone na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak się właśnie stało w niniejszej sprawie, bowiem Sąd dokonał samodzielniej oceny konstytucyjności spornych przepisów, podzielając i przytaczając w niniejszym uzasadnieniu w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Konsekwencją natomiast uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący mieli obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 p.r.d. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącym przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją karty pojazdu. Za uzasadniony należy również uznać podniesiony w skardze zarzut odnośnie naruszenia przez organ przepisu art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską- w skrócie zwanego TWE - (obecnie art. 110). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie Piotr Kowala v. Gmina Miasta Jaworzna, C-134/07 (Lex nr 354541). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 r.w.o.k.p., która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. W ocenie Sądu brak jest podstaw stwierdzenia w przedmiotowej sprawie przedawnienia roszczenia skarżących o zwrot części nadpłaconej opłaty uiszczonej z tytułu wydania karty pojazdu. Zdaniem Sądu, kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, czy też przedawnienia nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W tym zakresie wskazać należy, że w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady ( por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 Nr 3, poz. 71; uchwałę składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz ( lex retro non agit ), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Zauważyć należy, iż opłata za wydanie karty pojazdu została uiszczona w grudniu 2004 r. , a więc przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Obowiązujące wówczas p.r.d. nie zawierało przepisów regulujących zagadnienie przedawnienia. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa o tym wyraźnie mówi. Brak jest w systemie prawa administracyjnego przepisu o charakterze ogólnym tak jak w prawie cywilnym tj. art. 117 i następne kodeksu cywilnego, które zawierają ogólne unormowania dotyczące przedawnienia roszczeń majątkowych, ale dotyczące tylko i wyłącznie roszczeń wynikających ze stosunków cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 Kodeksu cywilnego, a nie roszczeń o świadczenia majątkowe wynikające ze stosunków administracyjnoprawnych. Jedynie z treści przepisów szczególnych dotyczących konkretnych uprawnień mogą wynikać kwestie związane z ich przedawnieniem, wygaśnięciem. Przyjęcie poglądu, że do opłat uiszczonych przed 1 stycznia 2010 r. za wydanie karty pojazdu ma zastosowanie pięcioletni termin przedawnienia wynikający z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej i jest liczony od dnia jej uiszczenia nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Przepisy przejściowe wprowadzające w życie ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie zawierają jakichkolwiek w tym przedmiocie postanowień. Przyjęcie takiego stanowiska stanowiłoby naruszenie zasady lex retro non agit. Sytuacja, w której przyjmuje się, że prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucja RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Zdaniem Sądu żaden z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, jak i wyżej już wspomniany art. 115 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych z przyczyn uprzednio już przytoczonych, nie daje podstawy do przyjęcia takiego stanowiska. Zdaniem Sądu nie można także zaakceptować stanowiska, jako mającego znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej czynności, dotyczącego przedawnienia roszczenia z tytułu zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, opartego na przedawnieniu świadczenia nienależnego w rozumieniu art. 410 Kodeksu cywilnego. Wprawdzie Sąd Najwyższy dopuścił drogę sądową przed sądami powszechnymi do dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu, określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia ( por. uchwałę SN z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07 OSNCP 2008, nr 7-8, poz. 72), jak również na taką alternatywną drogę postępowania zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 roku sygn. akt I OPS 3/07, nie mniej jednak sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania kwestii przedawnienia, podlegającej badaniu na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym, oparty na przepisach prawa cywilnego. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak już wyżej wspomniano, na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa administracyjnego wyraźnie tak stanowi. Skoro p.r.d. nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień. Należy przy tym dodać, że stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, iż w oznaczonym zakresie powstaje obowiązek administracyjny strony lub nie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Mając powyższe na uwadze skargę należało uznać za zasadną i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności. Dokonując ponownie rozpatrzenia wniosku skarżących o zwrot nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu organ winien uwzględnić powyższe rozważania prawne. Na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał ponadto obowiązek Starosty dokonania zwrotu solidarnie na rzecz skarżących części uiszczonej opłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu. Należy podkreślić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości uprawnienie osób, które pod rządami rozporządzenia uiściły opłatę w wysokości 500 zł do zwrotu jej części tj. kwoty 425 zł. Powyższemu uprawnieniu odpowiada obowiązek organu, który pobrał opłatę, do zwrotu spornej nadpłaty ( por. wyrok NSA z dnia z dnia 12 lutego 2013 r. , I OSK 818/12 ). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot powyższych kosztów w kwocie 714 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł oraz uiszczone opłaty skarbowe od udzielonych pełnomocnictw procesowych w wysokości po 17 zł.