II SA/Go 52/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 września 2020 r., nr XVI/99/2020 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. 1. Skargą z dnia [...] grudnia 2021 r. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Gminy z dnia 24 września 2020 r., nr XVI/99/2020 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie art. 12 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie podjęcia uchwały tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej u.p.z.p.) oraz § 8 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. nr 118, poz. 1233 ze zm.; dalej rozporządzenie). 1.1. W uzasadnieniu skargi podał, że na sesji w dniu 24 września 2020 r. Rada Gminy podjęła wskazaną uchwałę, która wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych została przesłana organowi nadzoru do oceny zgodności z przepisami prawa dopiero w dniu 14 czerwca 2021 r. (po pisemnym wezwaniu wójta Gminy do jej przedłożenia). Wstępna analiza dokumentacji wykazała, iż jest ona niekompletna, stąd też z pismem z dnia [...] lipca 2021 r. wezwano do jej uzupełnienia. Ostatecznie w dniu 2 listopada 2021 r., po uzupełnieniu brakujących dokumentów, wojewoda przystąpił do oceny zgodności z prawem uchwały i ponieważ w terminie zakreślonym przez art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia uchwały tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz.1372 ze zm.; dalej u.s.g.) nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem uchwały, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. postanowił wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podkreślił, że zarzuty organu nadzoru sprowadzają się do naruszenia przez organ uchwałodawczy zasad i trybu sporządzenia studium. Zdaniem Wojewody załącznikiem do uchwały powinien być m.in. ujednolicony rysunek studium (§ 8 ust. 3 rozporządzenia). Tymczasem uchwała zawiera dwa załączniki graficzne przestawiające tylko fragmenty mapy/całej gminy, na których zaznaczono tereny podlegające zmianie. W ocenie organu skarżącego brak ujednoliconego rysunku, zmiany stadium jest istotnym naruszeniem prawa. Ponadto zgodnie z § 1 ust. 3 pkt 5 przedmiotowej uchwały załączniki graficzne powinny mieć nr 6 i 7 a tymczasem mają nr 6 i 1. 1.2. Dalej Wojewoda wskazał, że Rada Gminy na s. 35 tekstu studium ustaliła parametry zagospodarowania terenu nie tylko dla zabudowy usługowej objętej zmianą studium ale ogólnie dla wszystkich terenów usługowych w graniach administracyjnych gminy, czym wykroczyła poza granice zmiany studium określone w uchwale w sprawie przystąpienia do zmiany studium naruszając § 8 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. 1.3. Kolejny zarzut dotyczył tego, że organ uchwałodawczy nie zrealizował obowiązku informacji wynikającego z art. 11a pkt 2 u.p.z.p., gdyż w ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium oraz ogłoszeniu o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu dokumentacji planistycznej nie ma zamieszczonych stosownych klauzul.  1.4. Czwarty zarzut dotyczył naruszenia art. 11 pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którym projekt studium powinien być udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) danej gminy. Tymczasem, jak wynika z załączonej do uchwały dokumentacji oraz wyjaśnień organu planistycznego, projekt studium nie został udostępniony w BIP na stronie podmiotowej gminy [...]. 2. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wskazała, że uznaje ją za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. 4. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała rady gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny jest nieważna. Oceny, czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. 5. W zaskarżonej uchwale doszło do naruszenia zarówno zasad, jak i trybu, o których wyżej jest mowa. Niektóre z tych naruszeń miały charakter istotny, co decyduje o uwzględnieniu skargi i jej wniosku. Jeśli chodzi o naruszenia w zakresie trybu dotyczą one kwestii gwarancyjnych. Trafnie Wojewoda twierdzi, że brak realizacji wymogu określonego w art. 11 pkt 7 u.p.z.p. jest istotnym naruszeniem prawa, bowiem publikacja ogłoszenia w BIP służy w szczególności temu, by społeczność lokalna mogła powziąć na ten temat informację i wziąć, jeśli zechce, udział w dyskusji nad zmianami w studium. Jest to zatem gwarancja elementarna dla zachowania legalności procedowania w sprawie. Obowiązki wskazane w art. 11a u.p.z.p. nie dotyczą polityki przestrzennej gminy lecz ochrony danych osobowych, jakkolwiek w procedurze planistycznej. Umocowanie konstytucyjne, unijne i ustawowe, z którego ta ochrona wynika musi być bowiem także w niej zrealizowane. Niezamieszczenie stosownych klauzul w zakresie obowiązku informacyjnego dotyczącego przetwarzania danych osobowych w toku sporządzania projektu studium wskazanych w art. 11a pkt 2 u.p.z.p. jest zatem istotnym naruszeniem prawa. Już te dwa naruszenia przesądzają o nieważności całej procedury, a zatem podjętej uchwały. 6. Trafny co do zarzutu istotności jest zarzut dotyczący zasad sporządzania studium, polegający na braku ujednoliconej formy projektu zmian, wymaganej przepisem § 8 ust. 3 rozporządzenia obowiązującego w dacie podjęcia uchwały (od dnia 24 grudnia 2021 r. obowiązuje nowe rozporządzenie). Ratio legis § 8 rozporządzenia jest bowiem zapewnienie czytelności studium dla jego adresatów. Chodzi zatem o to, aby każda osoba zainteresowana mogła zorientować się na podstawie wyłożonego do publicznego wglądu ujednoliconego tekstu studium, jak dotychczas brzmiały postanowienia studium oraz czy i jakiej mają one ulec zmianie. W konsekwencji osoba zainteresowana może dokonać oceny, czy i jaki wpływ zmiana studium może wywrzeć na jej prawa i obowiązki (zob. wyroki NSA z dnia 14 marca 2013 r., II OSK 2727/12 i 25 czerwca 2014 r., II OSK 169/13, CBOSA). Jest to więc sprawa istotna dla obywateli gminy, a nie jakiś biurokratyczny i nieprzydatny nikomu wymóg. 7. Kwestia pomyłek w numeracji załączników istotnym naruszeniem prawa nie jest, jednak skoro inne przyczyny czynią całą uchwałę nieważną, to w nowej procedurze organ gminy powinien być bardziej uważny i staranny. Podobnie jak chodzi o zarzut dotyczący przekroczenia na s. 35 tekstu studium zakresu zmiany wyznaczonego uchwałą intencyjną. Kwestia ta nie jest wyraźna, ale rzeczywiście może rodzić wątpliwości. Dlatego, w ramach nowej procedury, warto te zapisy doprecyzować, by uniknąć tego problemu w przyszłości. 8. Z wskazanych wyżej względów należało uwzględnić wniosek skargi i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność całej zaskarżonej uchwały.