II SA/Go 520/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr XXVIII/73/2012 w sprawie zmiany uchwały budżetowej na 2012 rok Gminy o statusie miejskim I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej Załącznika nr 2 w dziale 926, rozdział 92605 paragraf 2360 w zakresie zmniejszenia wydatków o kwotę 240.000,00 zł oraz w dziale 600, rozdział 60016 paragraf 4270 w zakresie zwiększenia wydatków o kwotę 240.000,00 zł, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku. Burmistrz Miasta złożył skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] września 2012 roku, Nr XXVII!/73/2012 w sprawie uchwały zmieniającej uchwałę budżetową na 2012 rok Gminy o statusie miejskim w części dotyczącej Załącznika nr 2 do uchwały, w którym: w dziale 926, rozdział 92605, paragraf 2360, w którym zmniejszono wydatki o kwotę 240.000.00 zł, oraz w dziale 600, rozdział 60016, paragraf 4270, w którym zwiększono wydatki o kwotę 240.000.00 zł. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie: art. 60 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku O samorządzie gminnym oraz art. 233 pkt 3 i art. 240 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku O finansach publicznych. W uzasadnieniu skargi Burmistrz podał, że złożył projekt uchwały Rady Miasta w sprawie zmiany uchwały budżetowej na 2012 roku Gminy o statusie miejskim. W dniu [...] września 2012 roku projekt ten był przedmiotem obrad Rady. Podczas debaty nad budżetem, został zgłoszony wniosek, aby dokonać zmiany uchwały budżetowej zmniejszającej wydatki na kulturę fizyczną w dziale 926 o kwotę 240.000 zł oraz kwotę tę przerzucić do działu 600 na drogi. Proponowana zmiana została uchwalona przez Radę, a następnie uchwalono w całości zmiany uchwały budżetowej na rok 2012. Pismem z dnia [...] października 2012 roku Burmistrz Miasta wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101 a ust. 12 ustawy o s.g. Wezwanie to nie było przedmiotem obrad na sesji Rady i w terminie 30 dni, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a., organ stanowiący nie udzielił odpowiedzi. Wnosząc skargę Burmistrz wskazał, że Rada Miasta nie jest uprawniona do wprowadzenia własnych zmian do uchwały w sprawie zmiany uchwały budżetowej, albowiem nie przysługuje jej inicjatywa uchwałodawcza w sprawie zmiany budżetu miasta albowiem zgodnie z art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o s.g. wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy przysługuje Burmistrzowi. Podobnie w art. 233 ustawy o f.p. ustawodawca przyznał wyłączne prawo inicjatywy uchwałodawczej w sprawie: sporządzenia projektu uchwały budżetowej, uchwały o prowizorium budżetowym, uchwały o zmianie uchwały budżetowej, organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku Gminy - Burmistrzowi. Dlatego też Rada Miasta, a w tym radni nie są uprawnieni do zgłoszenia propozycji zmian w budżecie gminy przy okazji "zainicjowanego" przez Burmistrza - złożonego do Rady Miasta projektu zmiany uchwały budżetowej. Zgodnie z brzmieniem art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych - bez zgody organu wykonawczego j.s.t. organ stanowiący nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej samorządu zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu j.s.t, zatem wyłącznie organowi stanowiącemu ustawodawca przyznał szczególne uprawnienia do wprowadzania określonych w tych przepisach zmian wyłącznie i tylko w projekcie uchwały budżetowej. Organ stanowiący może więc wprowadzać w projekcie uchwały budżetowej zmiany jedynie pod warunkiem uzyskania zgody burmistrza na wprowadzenie do projektu zmian. Organ stanowiący nie może natomiast wprowadzać żadnych zmian w projekcie uchwały w sprawie zmianie uchwały budżetowej w trakcie roku budżetowego, przedłożonym przez organ wykonawczy. Rada Miasta, aby zrealizować swoje propozycje w zakresie treści uchwały budżetowej, winna wystąpić do organu wykonawczego, aby organ ten dokonał zmiany w zgłoszonym przez siebie projekcie zmiany uchwały budżetowej. Jeżeli organ wykonawczy wyrazi zgodę na zaproponowane przez Radę propozycje zmiany uchwały budżetowej, to zmiana taka winna znaleźć odzwierciedlenie w odpowiednich zmianach zgłoszonych przez organ wykonawczy do projektu uchwały w sprawie zmiany uchwały budżetowej. Skarżący wskazał nadto, iż podstawą działalności finansowej gminy jest jej budżet, który nie powinien podlegać zmianie. Burmistrz jako organ wykonawczy ma obowiązek wykonać ten budżet, nadzorować jego wykonanie ponosić za to pełną odpowiedzialność. Przyznanie Radzie uprawnienia do zmiany budżetu bez zgody organu wykonawczego w swych skutkach prowadzić będzie do braku możliwości wykonania budżetu przez organ wykonawczy i nie uzyskania przez ten organ absolutorium. Zaciągane w trakcie roku zobowiązania w ramach umów cywilnoprawnych, czy też zobowiązania wynikające z wydatków obligatoryjnych gminy mogłyby wskutek takich zmian nie zostać zaspokojone, a to może także narazić budżet gminy na straty finansowe spowodowane odsetkami, zapłatą kar umownych, wyrządzenie szkody osobie trzeciej itd. Sytuacja taka miała miejsce, bowiem Burmistrz w dn. [...] września 2012r, (mając zapewnione środki w budżecie w dziale 926) rozstrzygnął konkurs na realizacje projektu pod nazwą "Przygotowanie klubu sportowego do udziału w rozgrywkach sportowych i udział w tych rozgrywkach". Niestety tego samego dnia, na sesji, w godzinach popołudniowych pieniądze zostały zdjęte z budżetu. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła wydanie orzeczenia według uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art, 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) - dalej nazywanej; "p.p.s.a." - sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też naruszono prawo dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. W myśl powołanego art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). W ocenie Sądu skarga na uchwałę budżetową rady gminy należy do wymienionych kategorii spraw, podejmowana jest w zakresie administracji publicznej, a więc zaskarżony akt - co do zasady - podlega kontroli sądowej. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta z dnia [...] września 2012 roku, nr XXVI11/73/2012 w sprawie zmiany uchwały budżetowej na 2012 rok Gminy o statusie miejskim w części dotyczącej Załącznika nr 2 w dziale 926, rozdział 92605 paragraf 2360 w zakresie zmniejszenia wydatków o kwotę 240.000,00 zł oraz w dziale 600, rozdział 60016 paragraf 4270 w zakresie zwiększenia wydatków 0. kwotę 240.000,00 zł W pierwszej kolejności na Sądzie spoczywa obowiązek zbadania kwestii legitymacji Burmistrza Miasta do zaskarżania uchwały budżetowej. Na osoby uprawnione do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy wskazuje przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku O samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowiąc: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". W myśl ust. 2a tego artykułu: "Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę", natomiast stosownie do ust, 3: "W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym". Krąg osób uprawnionych do zaskarżenia uchwały rady gminy w trybie określonym w art. 101 ust. 1 ustawy O samorządzie gminnym jest ograniczony albowiem uprawnionym do wniesienia takiej skargi jest jedynie ten czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ustawa zatem wymaga do wykazania przez skarżącego, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Niewątpliwym jest w sprawie, że skarżący Burmistrz Miasta, wniósł skargę jako organ wykonawczy samorządu gminnego, zatem jest osobą, której ustawa nie wykluczyła spośród osób uprawnionych do wniesienia skargi. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała budżetowa, która należy do kategorii spraw o jakich mowa w powołanym przepisie. Należy zatem zbadać, czy zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny lub uprawnienie Burmistrza. W tym miejscu skazać należy, że interes prawny skarżącego powinien wynikać z przepisów prawa materialnego, gdyż te przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Interes prawny powinien też być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) 1. dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznacza, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. "Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2008 roku w spr. I OSK 277/08). Interes powinien też być osobisty, własny, indywidualny. "Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2002 roku, w spr. IV SA 1486/01, niepubi.). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art, 101 ust. 1 ustawy O samorządzie gminnym, powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji. Omawiane naruszenie interesu prawnego musi też być bezprawne, tj. dokonane z naruszeniem prawa. Burmistrz Miasta uzasadniając naruszenie jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, powołując się na uprawnienie wynikające z art. 233 ustawy O finansach publicznych oraz art. 60 ustawy O samorządzie gminnym stwierdził, że jest jedynym organem upoważnionym do składania wniosków o dokonanie zmian w uchwalonym budżecie. Nadto wskazał, że jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest zobowiązany do wykonywania uchwał. Zmieniony zaskarżona uchwałą budżet uniemożliwi organowi wykonawczemu zrealizowanie projektu inwestycyjnego rozstrzygniętego w konkursie pod nazwą "przygotowanie klubu sportowego do udziału w rozgrywkach sportowych udział w tych rozgrywkach" przez zabranie funduszy przeznaczonemu na taki cel. Umocowanie prawa materialnego dla wójta (burmistrza) do zgłaszania zmian budżetowych zawiera przepis art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy O samorządzie gminnym stanowiąc, że : "wójtowi (burmistrzowi) przysługuje wyłączne prawo do zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy". Skoro przepis ten uprawnienie do zgłaszania zmian w budżecie przyznaje wyłącznie wójtowi (burmistrzowi) tym samym pozbawia wszystkie inne osoby, wśród nich także radnych, uprawnienia do zgłaszania takich zmian. Zakres uprawnień dla radnych do zgłaszania propozycji zmian w budżecie został określony w przepisie art. 233 ust. 3 i art. 240 ust. 2 ustawy O finansach publicznych (Dz. U. z 2009 roku, nr 157, poz.1240). Uprawnienie takie zostało ograniczone do propozycji zmian lecz wyłącznie w projekcie budżetu i to z dalszym ograniczeniem do zmian, które nie powodują zmniejszenia dochodów lub zwiększania wydatków. Wszystkie inne propozycje zmian, w szczególności w budżecie już uchwalonym i. niepochodzące od organu wykonawczego, są bezpodstawne. Powołane przepisy wskazują na wyraźny podział kompetencji pomiędzy organami gminy w zakresie sporządzania projektu uchwały budżetowej oraz projektu o zmianie uchwały budżetowej, a uchwalaniem budżetu i jego zmian, jest ściśle związany ze zmianą pozycji ustrojowej tych organów, spowodowaną bezpośrednim wyborem organu wykonawczego. Ustawodawca, uchwalając 20 czerwca 2002 roku ustawę O bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, w sposób jednoznaczny opowiedział się za zwiększeniem niezależności organu wykonawczego w stosunku do organu stanowiącego gminy, dążąc jednocześnie do zwiększenia zakresu odpowiedzialności za sprawy gminy poprzez jej personifikację. W zakresie spraw budżetowych, to m.in. wójt gminy ponosi pełną odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wynikającą z czynów określonych w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 roku O odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Tym bardziej ponosząc odpowiedzialność za wykonanie budżetu organ wykonawczy nie może być pozbawiony wpływu na zakres przedmiotowy dokonywanych zmian w tej uchwale. W ocenie Sądu, przyznanie organom stanowiącym prawo do decydowania, bez zgody organu wykonawczego, o kształcie większości postanowień uchwały budżetowej, prowadziłoby do istotnego zagrożenia dla szeroko pojętego ładu finansów samorządowych i podstawowej zasady równowagi budżetowej. Przyjęcie stanowiska, że w przypadku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą zmian w określonej części uchwały budżetowej, organ stanowiący uzyskiwałby możliwość wprowadzenia zmian w każdej innej części tej uchwały, prowadziłoby do oczywistego ograniczenia ustawowo zagwarantowanej kompetencji organu wykonawczego odnośnie wyłącznej inicjatywy uchwałodawczej (zobacz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 października 2012 roku, w spr. I SA/Ol 520/12). Mocą zaskarżonej uchwały wydatki przeznaczone na cele sportowe zostały umniejszone o kwotę 240.000 zł. Według niezakwestionowanych twierdzeń skarżącego, uniemożliwia to, poprzez brak funduszy, zrealizowanie zaplanowanej inwestycji, którą wyłoniono w konkursie pod nazwą "przygotowanie klubu sportowego do udziału w rozgrywkach sportowych udział w tych rozgrywkach". Powyższe rozważania potwierdzają legitymację Burmistrza Miasta do wniesienia skargi albowiem w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały naruszono jego prawo przydane przez przepis art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy O samorządzie gminnym. Pismem z dnia [...] października 2012 roku skarżący dopełnił obowiązku wezwania Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Jak powiedziano wyżej, Rada Miasta uchwałą z dnia [...] września 2012 roku, nr XXVIII/73/2012, w sprawie zmiany uchwały budżetowej na 2012 rok Gminy w Załączniku nr 2 w dziale 926, rozdział 92605 paragraf 2360 w zakresie zmniejszono wydatków o kwotę 240.000,00 zł zaś w dziale 600, rozdział 60016 paragraf 4270 w zwiększono wydatki o kwotę 240.000,00 zł. Zapisy protokołu posiedzenia Rady Miasta, potwierdzają treść skargi o dokonaniu zmiany w wyniku inicjatywy radnego. Organ stanowiący nie wykazał aby propozycja zmiany została skierowana do zarządu gminy, a następnie na jego wniosek podjęto uchwałę w zaskarżonej części. Taka uchwała jest naruszeniem przepisu art. 233 ust 3 ustawy O finansach publicznych stanowiącego, że inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego, oraz art. 240 ust 2 pkt 4 tej ustawy, w myśl którego bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego albowiem wykracza poza kompetencje przyznane organowi stanowiącemu w zakresie propozycji zmian dotyczących uchwał budżetowych. W omawianej kwestii Sąd podziela pogląd zawarty we wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 roku, w spr. II GSK 276/09, który mimo zmiany ustawy O finansach publicznych nadal zachowuje aktualność, że propozycja zmian w budżecie już uchwalonym musi pochodzić od organu wykonawczego. W wypadku, gdy organ stanowiący zamierza wprowadzić zmiany w budżecie, mimo braku inicjatywy organu wykonawczego, musi uzyskać jego akceptację (zgodę). Również w wypadku, gdy w wyniku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą w sprawie zmian w budżecie, organ stanowiący chce wprowadzić w nim zmiany nie objęte tą inicjatywą musi uzyskać zgodę organu wykonawczego. Wspomniana zgoda powinna być wyrażona w sposób wyraźny, nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Powyższe przepisy pozostają w ścisłym związku z art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy O samorządzie gminnym, przyznającym wójtowi wyłączne prawo zgłaszania propozycji zmian w budżecie gminy, a który to przepis stanowi uzupełnienie ich treści. Sąd ubocznie stwierdza, że wskazanie przez skarżącego art. 101 a ust, 1 ustawy 0. samorządzie gminnym jako podstawa prawna wystąpienia Burmistrza jest wadliwe. Podstawę dla wniesienia skargi na uchwałę rady gminy przewiduje przepis art. 101 ust 1. tej ustawy. Powołany przez Burmistrza przepis dotyczy bezczynności organu albo gdy przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne organ narusza prawa osób trzecich. Kierując się powyższymi rozważaniami, Sąd uznał, że Rada Miasta naruszyła regulacje zawarte w powołanych wyżej przepisach ustaw o finansach publicznych oraz o samorządzie gminnym, które miały charakter istotnego naruszenia prawa, a były spowodowane wadliwym uznaniem przez ten organ posiadania kompetencji do dokonania zmian uchwalonym budżecie bez inicjatywy w tym zakresie organu wykonawczego gminy. Z tej racji Sąd, z powołaniem się na przepis art, 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakwestionowanej części. Na podstawie art, 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. ----------------------- Sygn. akt li SA/Go 520/13 Sygn. akt II SA/Go 520/13 5 Sygn. akt II SA/Go 520/13 Sygn. akt II SA/Go 520/13 Sygn. akt II SA/Go 520/13 8 7 Sygn. akt li SA/Go 520/13