II SA/Go 523/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania W. L. (skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji OsóbNiepełnosprawnych (PFRON) na zakupu wnioskowanej lodówki. 1.1. Stan tej sprawy był następujący: Decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] organ I instancji odmówił W. L. przyznania wnioskowanego sprzętu. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że podstawę do rozpatrzenia wniosku stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 44) oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 926 ze zm.). Organ wskazał, że wniosek o dofinasowanie zakupu sprzętu został złożony dnia [...] listopada 2023 r., a faktyczny zakup nastąpił ponad miesiąc wcześniej tj. [...] września 2023 r. (wynika to z dołączonego do wniosku paragonu fiskalnego), co jest niezgodne z § 9 ust. 4 wskazanego wyżej rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2002 r. Zdaniem organu jego brzmienie jest całkowicie jednoznaczne, a obowiązujące przepisy nie przewidują jakichkolwiek wyjątków od wprowadzonego w nim zakazu dofinansowania zakupu sprzętu przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy. 1.2. W odwołaniu wniesionym terminie od tej decyzji W. L., zarzuciła organowi "naruszenie prawa materialnego - wadliwą wykładnię i interpretację przepisów prawnych, naruszenie prawa procesowego polegające na niezgodności sprawy ze stanem faktycznym oraz ze stanem prawnym oraz nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających znaczenie na przebieg i wynik sprawy". Wnosząc o "zmianę i uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania" podniosła, że zakup sprzętu gospodarstwa domowego służy do likwidacji barier technicznych, stanowiąc sprzęt nieodzowny do życia i wypłata każdego świadczenia pieniężnego na ten cel jest całkowicie uzasadniona. W jej przypadku zakup był uzasadniony charakterem potrzeb skarżącej jako niepełnosprawnej. Dlatego zdaniem skarżącej w sprawie nie powinna mieć zastosowania wykładnia wąska (literalna) tylko szeroka (prokonstytucyjna). Podkreśliła też, że nieudzielenie pomocy skutkuje brakiem ochrony, co stanowi naruszenie art. 30, art. 68 ust. 3 i art. 69 Konstytucji RP. Wskazała też, że ustalenie organu, iż koszt realizacji zadania został poniesiony przed złożeniem wniosku jest niezgodne ze stanem faktycznym i "być może przestępstwem karnym. Pierwotny wniosek o dofinansowanie zakupu pralki automatycznej (winno być lodówki) został przez skarżącą wbrew temu co twierdzi PCPR [...] wysłany został listem poleconym drogą pocztową dnia [...] sierpnia 2023 r.". W jej ocenie niezłożenie tego wniosku do akt sprawy "miało na celu uzyskanie podstawy prawnej do odmowy przyznania jej dofinansowania z powodu rzekomego poniesienia kosztów zadania przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu. Takie działanie organu I instancji może stanowić przez niego popełnienie przestępstwa karnego z art. 231 kodeksu karnego". 1.3. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. Kolegium wskazało, że z akt sprawy administracyjnej wynika, że pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. skarżąca wystąpiła o sfinansowanie jej z PFRON zakupu lodówki i pralki automatycznej. Pismem z dnia [...] września 2023 r. organ I instancji poinformował wnioskującą, że na podstawie nadesłanego pisma nie może przyznać dofinansowania ze środków PFRON zakupu obu przedmiotów. W tym piśmie organ wyjaśnił, że ubiegając się o dofinansowanie do likwidacji barier technicznych konieczne jest złożenie stosownego wniosku o dofinansowanie do likwidacji barier technicznych oraz zaświadczenia od lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, uzasadniające potrzebę zakupu danego przedmiotu. Skarżąca w dniu [...] listopada 2023 r. złożyła wniosek o dofinansowanie ze środków PFRON na likwidację barier technicznych przez zakup lodówki. Do wniosku skarżąca dołączyła wymagane załączniki dotyczące jej stanu zdrowia i potrzeby. Ponadto skarżąca przedstawiła kosztorys zakupu lodówki wskazując, że przedmiotem dofinansowania jej chłodziarka [...], której koszt wynosi [...] zł wraz z paragonem zakupu tej lodówki z dnia [...] września 2023 r. W motywach odnoszących się do oceny prawnej Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 9 ustawy o rehabilitacji oraz § 2, § 6, § 9 ust. 3 i § 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. Wskazało też, że zgodnie z § 9 ust. 4 tego rozporządzenia dofinansowanie nie może obejmować kosztów realizacji zadania poniesionych przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu. Zdaniem Kolegium z powyższego przepisu wynika jasno, że będące przedmiotem wniosku dofinansowanie zakupu lodówki mogło zostać przyznane po przyznaniu środków i zawarciu umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi taka sytuacja. O konieczności spełnienia tego warunku skarżąca została poinformowana składając wniosek o przyznanie dofinansowania, bowiem w punkcie 4, dołączonych do wniosku Zasad dofinansowania wskazano, że dofinansowanie nie może obejmować kosztów realizacji zadania poniesionych przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy o dofinansowanie ze środków Funduszu. Wobec powyższego w ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego dofinansowania zakupu lodówki. 2. W skardze wniesionej od decyzji Kolegium do tutejszego sądu z zachowaniem terminu W. L. podobnie jak w odwołaniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego – "wadliwą wykładnię i interpretację przepisów prawnych, naruszenie prawa procesowego polegające na "niezgodności sprawy ze stanem faktycznym oraz ze stanem prawnym oraz nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających znaczenie na przebieg i wynik sprawy", wnosząc "o zmianę i uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". W jej obszernym uzasadnieniu, zawierającym również wyimki z orzecznictwa, podkreśliła, że zakup lodówki miał na celu likwidację bariery architektonicznej i zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych skarżącej jako osoby niepełnosprawnej. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy odmawiając przyznania dofinansowania naruszył przepisy art. 32, art. 68 pkt 2 i art. 69 Konstytucji, w tym zasadę niedyskryminacji, przepisy art. 107 § 3 i art. 6, 7, 8, 9 i 80 k.p.a., a także przepisy art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy o rehabilitacji oraz § 6 pkt 2, § 9 ust. 3 i § 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. Skarżąca podkreśliła, że treścią obowiązku wynikającego z art. 69 Konstytucji jest "udzielanie pomocy osobom niepełnosprawnym, tak aby mogły prowadzić życie w społeczeństwie, co jest jedną z koniecznych przesłanek poszanowania godności człowieka", czego nie zrealizowały w sprawie organy. 3. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. 5. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca zawiadomiona o tym nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy. 6. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy o rehabilitacji oraz przepisy wykonawcze - rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. Stosownie do art. 35a ust. 1 pkt 4 ustawy o rehabilitacji do zadań powiatu należy podejmowanie działań zmierzających do ograniczenia skutków niepełnosprawności. Natomiast według art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d ustawy o rehabilitacji do zadań powiatu należy dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Z kolei w art. 35a ust. 4 ustawy o rehabilitacji zostało zawarte upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów zadań, o których mowa w ust. 1, które mogą być finansowane ze środków Funduszu, z uwzględnieniem wymagań, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań, a także trybu postępowania i zasad ich dofinansowania ze środków Funduszu. W jej wykonaniu regulacje dotyczące zadań powiatu, o których mowa w art. 35a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zostały zawarte rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. W myśl § 2 pkt 4 tego rozporządzenia ze środków Funduszu może być finansowane w części lub w całości zadanie polegające na likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Według § 6 pkt 1 rozporządzenia, o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się – na likwidację barier architektonicznych – osoby niepełnosprawne, które mają trudności w poruszaniu się, jeżeli są właścicielami nieruchomości lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości albo posiadają zgodę właściciela lokalu lub budynku mieszkalnego, w którym stale zamieszkują. 7. Dofinansowanie zadań ze środków Funduszu następuje na wniosek złożony do powiatowego centrum pomocy rodzinie lub powiatowego urzędu pracy (§ 10 rozporządzenia), który ma spełniać określone w § 11 rozporządzenia wymogi formalne i który w zakresie dofinansowania likwidacji barier architektonicznych, może być złożony w każdym czasie (§ 12 ust. 2). Stosownie zaś do treści § 9 ust. 2 dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych przysługuje oddzielnie na każdy rodzaj zadania. Istotny warunek zawarty jest w treści § 9 ust. 4 tego rozporządzenia, według którego dofinansowanie nie może obejmować kosztów realizacji zadania poniesionych przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy o dofinansowanie. Nadto w § 14 rozporządzenia wskazano, że podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. 8. Ze stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy wynika, jak przyjęło to prawidłowo Kolegium, że skarżąca pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. wystąpiła o sfinansowanie jej ze środków PFRON zakupu lodówki i pralki automatycznej. W odpowiedzi pismem z dnia [...] września 2023 r. organ I instancji poinformował wnioskującą, że ubiegając się o dofinansowanie do likwidacji barier technicznych konieczne jest złożenie stosownego wniosku o dofinansowanie do likwidacji barier technicznych oraz zaświadczenia od lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, uzasadniające potrzebę zakupu danego przedmiotu. Taki wniosek (wraz z załącznikami) skarżąca złożyła dnia [...] listopada 2023 r. (data wpływu do organu) wnioskując o dofinansowanie na zakup lodówki. Do tego wniosku przedstawiła kosztorys zakupu lodówki oraz paragon jej faktycznego zakupu za kwotę [...] zł w dniu [...] września 2023 r. Zdaniem organów powołujących się na jednoznaczna treść przepisu § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. zakup lodówki nastąpił przed dniem złożenia wniosku, co uniemożliwia jego realizację. Zdaniem skarżącej jest to wykładnia zbyt wąska i niezgodna z zasadami konstytucyjnymi, chroniącymi prawa osób niepełnosprawnych. W odwołaniu podniosła nadto, że jej pierwotny wniosek (obejmujący dofinansowanie zakupu pralki i lodówki) został złożony przed datą zakupu lodówki. 9. Oceniając zasadność skargi należy mieć na względzie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że wymóg określony przepisem § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. (finansowanie nie może obejmować kosztów realizacji zadania poniesionych przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy o dofinansowanie) obowiązuje i znajduje zastosowanie do wszystkich wniosków o dofinasowanie składanych na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji należących do zadań powiatu (art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d), uregulowanych we wskazanym wyżej rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 35a ust. 4 ustawy o rehabilitacji. Przepis upoważniający zawiera delegację do wydania aktu wykonawczego także w zakresie "wymagania, jakie powinny spełniać podmioty ubiegające się o dofinansowanie tych zadań". Hipoteza przepisu § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. niewątpliwie zawiera takie "wymagania". Mieści się zatem w zakresie delegacji ustawowej. Przepis określający ten wymóg jest jednoznaczny i nie może być intepretowany w sposób, który w istocie prowadzi do jego obchodzenia. 10. Zdaniem sądu językowej wykładni tego przepisu nie sprzeciwiają się argumenty funkcjonalne (celowościowe), oparte na wskazanych w skardze przepisach Konstytucji. Przepis ten nie ogranicza i nie dyskryminuje osób niepełnosprawnych, gdyż sytuacja prawna każdego z niepełnosprawnych ubiegających się o dofinasowanie jest w jego świetle taka sama. Przepis ten, podobnie jak pozostałe przepisy tego rozporządzenia określające inne wymogi wniosku, formalizuje procedurę przyznawania dofinasowania w sytuacji, gdy zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem. Zawarcie umowy o dofinansowaniu likwidacji barier architektonicznych jest w tej sytuacji elementem realizacji zadania publicznego - rehabilitacji społecznej osób niepełnosprawnych. Jest to umowa celowa, nieodpłatna w tym znaczeniu, że przyznający dofinansowanie nie otrzymuje w zamian żadnego ekwiwalentu za udzielone dofinansowanie. W tym ujęciu umowa ta zbliża się swym charakterem do przyznania bezzwrotnej dotacji lub też udzielenie pomocy o charakterze świadczenia z pomocy społecznej (por. G. Ninard, Dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, NZS nr 1/2011, s. 5 i n., cytowane za LEX/el/.). Taki charakter i fakt tego, że dofinasowanie następuje ze środków publicznych daje podstawę do określenia pewnych wymogów prowadzących do racjonalizacji przyznawania środków i zarazem kontroli ich wydatkowania (czemu służą przede wszystkim wymogi formalne). Nie jest też tak, że konstytucyjne gwarancje solidarności społecznej i wsparcia dla osób niepełnosprawnych należy rozumieć tak szeroko, że to wsparcie ma być udzielane bez żadnych wymogów i w nieograniczonym stopniu. Z tych względów sąd nie podziela stanowiska zawartego w skardze, zwracając też uwagę na to, że w żadnym z dotychczas wydanych przez sądy administracyjne wyroków z tego rodzaju (a jest ich począwszy od 2012 r. kilkanaście, w tym dwa tutejszego sądu) przepis § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. nie został uznany za niezgodny z Konstytucją lub delegacją ustawową, jak też nie został zinterpretowany niezgodnie z jego językowym brzmieniem. 11. Sąd wziął pod uwagę to, że mając na względzie zasady wyrażone w art. 8 i 9 k.p.a. pierwsze pismo skarżącej z dnia [...] sierpnia 2023 r. można traktować jako pierwotny wniosek, którego uzupełnieniem było pismo złożone dnia [...]H listopada 2023 r. jednakże ten fakt niczego istotnego dla sprawy nie wnosi, gdyż przepis § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. posługuje się sformułowaniem "przed przyznaniem środków finansowych i zawarciem umowy o dofinansowanie", nie zaś sformułowaniem "przed złożeniem wniosku". O jego treści skarżąca został pouczona. Skoro zakup lodówki (co jest w stanie faktycznym jasno wykazane) nastąpił przed zdarzeniami, o których mowa w rozważanym przepisie, wniosek skarżącej nie mógł być uwzględniony. 12. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ poczynił w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiódł z nich prawidłowe wnioski, przytoczył przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, omówił ich treść oraz prawidłowo je zastosował. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń prawa materialnego, które miałoby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nie ma też w sprawie innych naruszeń prawa, które obligowały by sąd do uchylenia albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.