II SA/Go 526/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Joanna Brzezińska, po rozpoznaniu w dniu 24 października 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opinii okresowej funkcjonariusza p o s t a n a w i a odrzucić skargę. POSTANOWIENIE Dnia 24 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący: Asesor sądowy Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Komendanta Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opinii okresowej funkcjonariusza postanawia odrzucić skargę. Sygn. akt II SA/Go 526/06 UZASADNIENIE W dniu 16 sierpnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim została skierowana skarga M.Z. na decyzję Komendanta Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymująca w mocy okresową opinię służbową za okres od [...] maja 2003 r. do [...] maja 2006 r.. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, wskazując § 6 i § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie okresowego opiniowania funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.U. Nr 86, poz. 787 z późn.zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać jej dopuszczalność, gdyż zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), w razie niedopuszczalności - skargę odrzuca się bez merytorycznej oceny jej zasadności. Przez dopuszczalność skargi sensu stricto należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe tzn. określenie, od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i podmiotowe tzn. określenie jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Jednym z warunków formalnych skutecznego złożenia skargi w tym rozumieniu jest więc złożenie skargi od aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W myśl przepisów art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy te są powołane wyłącznie do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych, tj. spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych przewidzianych ustawami szczególnymi. Jednocześnie w art. 3 § 2 ww. ustawy ustawodawca zastrzegł, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Ponadto w art. 5 P.p.s.a. ustawodawca uregulował zakres wyłączeń spod kognicji sądów administracyjnych. Sądy te nie są zatem właściwe w sprawach: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa, 4) wiz wydawanych przez konsulów. Oceniając zaskarżoną opinię okresową o funkcjonariuszu Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2006 r., pod kątem dopuszczalności jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, należy wskazać, że nie należy ona do ww. kategorii form działania administracji publicznej poddanych samodzielnej kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005 r., Nr 234, poz. 1997 z późn.zm.) funkcjonariusz podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Po zapoznaniu z opinią służbową sporządzoną przez bezpośredniego przełożonego funkcjonariusz w ciągu 14 dni wnieść odwołanie do wyższego przełożonego. Należy podkreślić, iż ustawodawca nie określił formy prawnej wydania opinii okresowej przez przełożonego jako decyzji administracyjnej, ani tym bardziej możliwości zaskarżenia opinii do sądu administracyjnego, a jedynie przewidział możliwość odwołania się do wyższego przełożonego. Z kolei analizując treść delegacji ustawowej dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia wykonawczego w omawianym zakresie, Sąd zważył, iż nie przekazano do regulacji tą drogą określenia formy rozstrzygnięcia odwołania funkcjonariusza od opinii służbowej przez wyższego przełożonego. Zgodnie bowiem z brzmieniem przepisu art. 39 ust. 3 ww. ustawy,: "minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, tryb okresowego opiniowania funkcjonariuszy oraz tryb wnoszenia i rozpatrywania odwołań od opinii służbowych, uwzględniając terminy i okoliczności powodujące sporządzanie opinii, kryteria, na podstawie których są sporządzane opinie, skalę ocen i przesłanki, które uwzględnia się w procesie opiniowania, właściwość przełożonych w zakresie wydawania i rozpatrywania odwołań od opinii, a także wzór kwestionariusza opinii służbowej. Analiza treści postanowień rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie okresowego opiniowania funkcjonariuszy Służby Granicznej (Dz.U. Nr 86, poz. 787 z późn.zm.), nie daje także podstaw do stwierdzenia, iżby opinia przełożonego właściwego do rozpoznania odwołania od opinii służbowej, stanowiła decyzję administracyjną. Samo użycie w § 8 ust. 7 sformułowania, iż "jest on obowiązany wydać decyzję, o której mowa w ust. 6" wskazuję, że odnosi się ono tylko do wskazania terminu podjęcia przez niego rozstrzygnięcia w sprawie, które może polegać bądź na utrzymaniu w mocy opinii służbowej, bądź na jej uchyleniu i poleceniu ponownego wydania opinii. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, że o charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa. W teorii prawa administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, przez "decyzję administracyjną" należy rozumieć władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej czy też innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej, rozstrzygający sprawę administracyjną, skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa. Opiniowanie okresowe funkcjonariuszy Straży Granicznej jest oceną bezpośredniego przełożonego, w której przełożony ocenia wywiązywanie się przez podwładnego z poszczególnych obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku. Ocena ta stanowi podstawę do określenia dalszego przebiegu jego służby. Powyższe wskazuje, że opiniowanie służbowe związane są z podległością służbową, są zatem aktem wewnętrznym - takim który kierowany jest do podmiotu znajdującego się w strukturze organu wydającego akt, pozostającego w stosunkach zależności służbowej i osobowej tego organu (w stosunku do podlegającego funkcjonariusza). Okresowa ocena służbowa funkcjonariusza nie może zatem być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, zakończonej wydaniem decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 1994 r. II SA 2604/93, OSP 1995, Nr 6, poz. 124 oraz z 23 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 3655/01, Pr. Pracy 2002 r., Nr 10, poz. 38). Zgodnie z wyżej powołanym przepisem art. 5 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Przepisy ustawy o Straży Granicznej nie przewidują w tej sprawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, analogicznie do orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne. Z tego też względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. nie może swojej właściwości upatrywać przepisie art. 3 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.