II SA/Go 528/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi R.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku konieczności do nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R.D. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2012r. ([...])Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej jako "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]) , wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), którą orzeczono, że nie zachodzi konieczność nałożenia na J. i R.D. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, polegających na przebudowie stropu drewnianego w lokalu nr 4 w budynku mieszkalnym przy ul. [...], do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie, potwierdził prawidłowość przyjętej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych jako przebudowę obiektu. Organ powołując się na treść art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że roboty polegające na usunięciu podłoża drewnianego i wykonania w tym miejscu podłoża betonowego na stropie drewnianym z jednoczesnym usunięciem wypełnienia izolacji stropu, nie prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego, ale powodują zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego w zakresie jego części, którą jest strop między kondygnacyjny. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB, że w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie stropu drewnianego w lokalu nr 4 w budynku mieszkalnym przy ul. [...], w świetle zebranych dowodów nie wystąpiła konieczność nałożenia obowiązku wykonania przez J. i R.D. określonych czynności lub robót budowlanych. Zdaniem WINB analiza przedłożonej, na żądanie organu, ekspertyzy technicznej sporządzonej przez A.W. - inżyniera z uprawnieniami budowlanymi, doprowadziła do wniosku, że wykonana przebudowa nastąpiła zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, a ponadto została sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe, nie budzące w ocenie organu żadnych wątpliwości. Przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w dostatecznej jakości, ponadto nie stwierdzono w istniejącym obiekcie wad konstrukcyjnych mogących negatywnie wpłynąć na dalsze jego funkcjonowanie. Wykonanie nowych posadzek na istniejącym stropie nie zwiększyło obciążenia stałego stropu, gdyż przed ich wykonaniem usunięto warstwę polepy (sieczki z gliną), której to ciężar niewiele różni się od ciężaru wykonanej nalewki jastrychowej. W ocenie organu odwoławczego przebudowa stropu nie stworzyła zagrożenia dla środowiska, higieny zdrowia i użytkowników obiektu, a także nie stworzyła zagrożenia dla otoczenia obiektu i osób trzecich. Odnosząc się natomiast do wniesionych przez H. i R.D. zastrzeżeń dotyczących przedłożonej ekspertyzy WINB podał, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do wskazywania, kto ma wykonać żądaną ocenę techniczną lub ekspertyzę. Jedynym wymogiem jest posiadanie przez osobę ją sporządzającą stosownych uprawnień i ta osoba ponosi odpowiedzialność zawodową i cywilną za ewentualne skutki wynikające ze swojego opracowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił treść sentencji oraz przyjęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jako podstawy prawnej zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012r. Wskazany przepis ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy istnieją przesłanki do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. W ocenie WINB w omawianej sprawie przesłanki takie wystąpiły, przy czym nie zachodziła konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót naprawczych. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Oznacza to zdaniem organu, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. WINB podkreślił, że rozstrzyganie ewentualnych sporów w tym zakresie związanych z wykonaniem robót budowlanych, w tym również sporów dotyczących odszkodowań za ewentualne straty, jakie wynikły na skutek wykonania tych robót, możliwe jest na drodze powództwa cywilnego przed sądami powszechnymi. Celem przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, mających zastosowanie w omawianej sprawie, jest natomiast doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót wykonanych z naruszeniem prawa, jednakże w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył R.D., który zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 i art. 140 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy w wyniku dokonanej samowoli budowlanej nie doszło do przekroczenia stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych przydatności do użytkowania, a tym samym wydanie decyzji przy braku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 2) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów w przedmiocie oceny prywatnej ekspertyzy technicznej, polegającej na uznaniu wymienionej ekspertyzy za wiarygodną pomimo jej licznych uchybień i braków, w tym również rachunkowych; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą subsumcję, polegającą na jego zastosowaniu do stanu faktycznego, do którego powinien mieć zastosowanie przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że nie jest w stanie zrozumieć, dlaczego organy obu instancji nie uwzględniły merytorycznych zastrzeżeń co do treści ekspertyzy technicznej, która zawiera szereg uchybień omówionych szczegółowo w pismach strony z dnia [...] października 2011 r. i [...] stycznia 2012 r. i nie posiada tym samym wartości dowodowej. Skarżący podkreślił, że organ II instancji nie opierając się materiałem dowodowym, ani obliczeniami z opinii technicznej uznał za równoważny ciężar usuniętej polepy i wykonanego nielegalnie podkładu żelbetonowego. W ocenie skarżącego sporządzona opinia powinna być spójna, logiczna i wiarygodna oraz wskazywać na przeprowadzony proces wyciągania wniosków. Ekspertyza jako środek dowodowy nie może zawierać niejasności, pomyłek, ani braków, a organ ma obowiązek zbadania, czy przedłożona mu opinia jest zupełna i wiarygodna. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W dniu [...] lipca 2012 r. R.D. złożył do Sądu wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie o pismo Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2012r. stanowiące wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko A.W. za nierzetelne opracowanie opinii budowlano – konstrukcyjnej z dnia [...] października 2011r., jak i opinii uzupełniającej z dnia [...] grudnia 2011r. dotyczących sprawdzenia wykonanej przebudowy stropu drewnianego. Na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dopuścił dowód z ww. pisma oraz z przedłożonego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego (syna) T.D. zawiadomienia OIIB z dnia [...] lipca 2012 r. o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego wobec A.W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania takiej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, jak zasadnie zarzuca skarżący, są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.: Dz.U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej jako "k.p.a."), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści - por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99, Lex nr 54171. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, iż prowadzone z urzędu postępowanie administracyjne organów nadzoru budowlanego w sprawie wykonanych robót budowlanych, polegających na przebudowie stropu drewnianego w lokalu nr 4 w budynku mieszkalnym przy ul. [...], a zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji prowadzone było w trybie przepisów art. 50 - 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Powyższe przepisy regulują tryb postępowania w sytuacji stwierdzenia samowolnego wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, wymagających uprzedniego zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 ww. ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Można w nim nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Postanowienie to traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (art. 51 ust. 2 – 4) W myśl przepisu art. 51 ust. 1 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z kolei w przypadku nałożenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza jego wykonanie i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku niewykonania w terminie tego obowiązku organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 - 5 Prawa budowlanego). Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części. Po myśli art. 51 ust. 7 ww. ustawy. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, iż na skutek pisma H. i R.D. z dnia [...] kwietnia 2011 r., którzy zgłosili fakt wykonania licznych robót budowlanych oraz niebezpiecznej ingerencji w konstrukcję stropu mieszkania nr 4 należącego do J. i R.D., znajdującego się przy ul. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2011r. wszczął z urzędu postępowanie "w sprawie robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] (przebudowa stropu w lokalu nr 4)". W dniu [...] maja 2011r. podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości Inspektor ustalił, iż J. i R.D. (właściciele lokalu nr 4) w roku 2002 wykonali prace remontowe, które polegały m.in. na wymianie istniejących wykładzin z tworzywa sztucznego, wykonaniu nowych posadzek, w kuchni – z płytek ceramicznych, w korytarzu i pokojach – z paneli. J. i R.D. oświadczyli, że pod wykładzinami były cementowe podłogi, a oni wyrównali jedynie istniejące podłoże. Natomiast sąsiedzi H. i R.D. (właściciele lokalu nr 3) stwierdzili, że prace te były wykonywane w latach 2008-2009, a inwestorzy wykonali prace w lokalu, które polegały m.in. na zerwaniu drewnianych podłóg i w to miejsce zostało wykonane podłoże betonowe poprzez jednoczesne wypełnienie izolacji stropu. Tym samym nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych przedmiotowego obiektu budowlanego – została naruszona konstrukcja stropu. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy pisma Starosty Powiatu z dnia [...] maja 2011 r. wynika, że inwestorzy przed rozpoczęciem ww. robót budowlanych nie dokonali zgłoszenia planowanych robót budowlanych ani też nie uzyskali pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Wymienione przepisy określają przypadki, w których budowa bądź rozbiórka, wbrew wyrażonej w art. 28 ustawy zasadzie - pozwolenia na budowę jednak nie wymaga (art. 29 i 31), sytuacje, w których w myśl art. 30 roboty budowlane - wprawdzie nie wymagają pozwolenia na budowę wymagają jednak zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi oraz sytuacje określone art. 29a ustawy, kiedy to budowa wymaga albo zgłoszenia albo sporządzenia planu sytuacyjnego. W konsekwencji stwierdzić należy, iż budowy i roboty budowlane wymienione w art. 29, 29a, 30 i 31 ustawy pozwolenia na budowę nie wymagają, co a contrario pozwala na wniosek, iż pozostałe roboty nie mogą zostać legalnie rozpoczęte i dokonane bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu wskazane przez inwestora i przyjęte przez organ pierwszej instancji jako wykonane roboty budowlane, organ winien ocenić i zakwalifikować jako objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia, lub w ogóle nie podlegające reglamentacji. W niniejszej sprawie należało zatem dokonać analizy, czy wykonane przez J. i R.D. roboty stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a cytowanej ustawy, czy też znajdują do nich zastosowanie przepisy o remoncie – art. 3 pkt 8 ww. ustawy. Analizując przepisy prawne odnoszące się do powyższej kwestii wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, pod pojęciem "remontu" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z definicji tej wynika, że chodzi o odtworzenie, a odtworzyć można wyłącznie to, co uprzednio istniało. Natomiast "przebudową" jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...). Wykonanie robót budowlanych (tak jak to miało w niniejszej sprawie) polegających m. in. na usunięciu podłoża drewnianego i w tym miejscu wykonania podłoża betonowego na stropie drewnianym, z jednoczesnym usunięciem wypełnienia izolacji stropu, nie prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego, czyli do remontu, ale niewątpliwe powodują zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego w zakresie jego części, którą jest strop między kondygnacyjny. Wobec powyższego w ocenie Sądu, jako prawidłową należy przyjąć ocenę PINB, co do charakteru wykonanych w przedmiotowym mieszkaniu robót. Z całą pewnością cała inwestycja stanowiła przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, a nie remont i roboty budowlane wykonywane przy niej wymagały pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Organ I instancji prawidłowo zacytował ustawową definicję przebudowy i wyjaśnił należycie, z jakich przyczyn wykonane roboty definicji tej odpowiadają. W sytuacji, gdy inwestorzy nie posiadali takiego pozwolenia, to od momentu ujawnienia tego faktu przez organem nadzoru budowlanego, cała inwestycja winna znaleźć się pod szczególną kontrolą i nadzorem tego organu. Przedmiotem postępowania legalizacyjnego winna zostać zatem objęta całość robót budowlanych podjętych i realizowanych przez inwestora samowolnie, co wymagało w pierwszej kolejności ich szczegółowego zinwentaryzowania i udokumentowania. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki nie będzie miał zastosowania jedynie w przypadku, gdy wykaże się, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami w sprawie warunków technicznych, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Natomiast z treści art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, prowadząc postępowanie administracyjne w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorom – J. i R.D. dostarczenie, w wyznaczonym terminie, ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane lub rzeczoznawcę budowlanego. Jak podkreślono w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r. ([...]), celem nałożonego obowiązku było doprowadzenie do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie poprzez ustalenie, czy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i wiedzą budowlaną, a tym samym, czy nie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Stwierdzenie braku zgodności z przepisami i zasadami wiedzy technicznej wykonanych samowolnie robót budowlanych miało się wiązać z określeniem zakresu niezbędnych robót budowlanych, które miały doprowadzić istniejący stan faktyczny do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji organ byłby obowiązany do wydania stosownej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 albo art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Po zapoznaniu się z dokumentami dostarczonymi przez inwestora, tj. z opinią budowlano-konstrukcyjną sporządzoną przez A.W. – inżyniera budownictwa lądowego, uprawnionego do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, obejmującej projektowanie bez ograniczeń z dnia [...] października 2011r., a następnie z opinią uzupełniającą z dnia [...] grudnia 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. ([...]) orzekł o braku konieczności nałożenia obowiązków na J. i R.D. wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ uznał, iż sporne roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz obowiązującymi normami, w zakresie określonym w art. 5 ustawy Prawo budowlane. Nie było zatem podstaw do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Należy w tym miejscu podnieść, iż H. i R.D. we wszystkich etapach postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym R.D. wskazywali, że przedłożona przez A.W. ekspertyza techniczna wykonanych robót polegających na przebudowie stropu drewnianego w lokalu nr 4 w budynku mieszkalnym przy ul. [...] jest niewiarygodna i nierzetelna. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji w ogóle nie odniósł się do uwag wniesionych przez H. i R.D. przy piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. Stwierdzenie w decyzji, że "analiza przedłożonego opracowania technicznego prowadzi do wniosku, że wykonana przebudowa stropu (...) nie spowodowała przekroczenia stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych przydatności do użytkowania (...)" oraz, że " (...) przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi normami (...)" jest niewystarczające. Również Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. nie odniósł się szczegółowo do argumentów zawartych w odwołaniu, a mianowicie przemilczał kwestię wystąpienia przez odwołujących się do Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa przy Okręgowej z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko autorowi opinii technicznej. W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz na obecnym etapie postępowania, jako co najmniej przedwczesny należy ocenić stanowczy pogląd organów nadzoru budowlanego, co do braku podstaw nałożenia na J. i R.D. - właścicieli lokalu mieszkalnego nr 4 w budynku przy ul. [...] obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych na nieruchomości do stanu zgodnego z prawem. Tym samym postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało wadliwie, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, czy to w pierwszej instancji czy w drugiej instancji obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Oznacza to, że powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym kontekście należy uznać, że organ pierwszej instancji, a także organ odwoławczy nie rozważył wszechstronnie materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Ograniczył się bowiem do analizy oględzin inwestycji oraz jednej opinii biegłego, przedłożonej przez inwestorów. Pominięto natomiast zupełnie wątpliwości zgłaszane przez J. i R.D., co do zasadności przedstawionych przez biegłego rozwiązań. Organy ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, iż skoro biegły ustalił, iż zaproponowane przez niego rozwiązania są wystarczające, to należy je za takie uznać. Tymczasem, gdy w toku postępowania administracyjnego pojawiają się wątpliwości, co do przedstawionych w treści ustaleń, w szczególności gdy jedna ze stron nie podziela stanowiska zawartego w opinii biegłego, organ zobowiązany jest do zlecenia przeprowadzenia ekspertyzy z urzędu, w celu dokładnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Organ nie może opierać się w takiej sytuacji na jednej opinii. Należy pamiętać także, iż opinia biegłego nie wiąże organu administracji, który jest zobowiązany poddać ją swej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ, a nie biegły rozstrzyga sprawę. Organ administracyjny nie może oczekiwać zatem dostarczenia konkurencyjnej opinii, sporządzonej poza postępowaniem administracyjnym, lecz sam powinien przeprowadzić albo dowód z opinii innego biegłego, albo rozprawę z udziałem dotychczasowego biegłego, gdyż opinia nie jest niepodważalna i strona ma prawo domagać się od biegłego odpowiedzi na swe zarzuty (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1978/00, Lex nr 81669). Wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, powinno zatem polegać przede wszystkim na zbadaniu, czy wykonane prace odpowiadają obowiązującym przepisom oraz czy nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ jednak nie wywiązał się z tego obowiązku, albowiem w sprawie nie zgromadzono wystarczającej dokumentacji, która pozwoliłaby uznać, że prace te nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi w lokalu, którrgo właścicielami są H. i R.D. i ich mieniu. Tym bardziej, iż jak wskazuje strona skarżąca w swoim piśmie z dnia [...] lipca 2012 r., zaistniały przesłanki do zakwestionowania poprawności ekspertyzy przedstawionej przez inwestora, ponieważ prowadzone jest postępowanie dyscyplinarne przeciwko autorowi tej ekspertyzy – A.W. (wniosek z dnia [...] lipca 2012 r. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego skierowany przez Okręgową Izbę Inżynierów Budownictwa do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego OIIB). Wprawdzie moc wiążącą posiadają orzeczenia dyscyplinarne prawomocne, ale złożenie wniosku o ukaranie przez rzecznika dyscyplinarnego stanowi istotną informację, mającą znaczenie w sprawie, ponieważ taki wniosek jest składany po przeprowadzeniu przez rzecznika postępowania przygotowawczego (wyjaśniającego) po ocenie, że istnieją przesłanki do ukarania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 192/08, Lex Polonica nr 1962383). Należy w tym miejscu podnieść, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 579-580). W myśl ustrojowej zasady dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga zatem od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W orzecznictwie podkreśla się również, że każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron. (wyrok NSA z dnia 20.05.1998, sygn. akt IV SA 2058/97). W wyroku z dnia 4 maja 1982 r. (sygn. akt I SA 95/82, ONSA 1982 , nr 1, poz.41) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.) bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.)". W kontekście powyższych rozważań podkreślenia wymaga, iż niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i dowolność dokonywanych przez organ odwoławczy ustaleń wskazują, że w przedmiotowym postępowaniu, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie w jej całokształcie. Organy nadzoru budowlanego rozstrzygające sprawę nie dokonały również wszechstronnej analizy i oceny prawdziwości twierdzeń zawartych w przedstawionych przez inwestora opiniach rzeczoznawcy. Opinie te winny być przedmiotem krytycznej oceny przez organy administracji publicznej. Zwraca się na to uwagę także w orzecznictwie sądowym wskazując, że organ orzekający w sprawie zobowiązany jest do oceny każdego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym. Co do zasady każdy taki dowód organ może uznać za wiarygodny, może jednakże również każdemu przeprowadzonemu dowodowi wiarygodności w całości lub części odmówić. Nie ma żadnych przesłanek ku temu, aby stosowanie powyższych zasad ograniczać tylko do tych dowodów, które organ przeprowadza bezpośrednio (np. dowodu z przesłuchania świadków), a wyłączać z ich działania dowody uzyskane przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych (opinia rzeczoznawcy). Organ ma zatem prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1697/05, Lex nr 196467). W sytuacji, gdy organ opiera swe ustalenia głównie na dowodach – ocenach technicznych wykonanych robót budowlanych przedłożonych przez inwestora, zobowiązany jest do ich oceny nie tylko pod względem formalnym tj. sporządzenia przez osoby dysponujące właściwymi uprawnieniami, lecz także pod kątem ich rzetelności, kompleksowości, wiarygodności i zgodności ze stanem faktycznym i prawnym. Aby taka ocena organu była możliwa przedłożona mu "ocena techniczna", "opinia" musi wskazywać stan faktyczny, który obejmuje, konkretne przepisy prawa stanowiące podstawę dokonywanej oceny oraz uzasadnienie przyjętych wniosków. Powyższe prowadzi do konstatacji, że w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem organ nie podjął wystarczających działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wydał rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien uwzględnić powyższe wskazania Sądu. Istotnym będzie ustalenie, w jaki sposób skończyło się postępowanie dyscyplinarne przeciwko autorowi ekspertyzy – A.W.. Następnie, organ powinien zbadać, czy jeśli nie stwierdzono odstępstw, to czy zrealizowana inwestycja nie zagraża zdrowiu i życiu mieszkańców budynku, w szczególności mieszkańców lokalu nr 3, przy ul. [...]. Z tych powodów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot poniesionych kosztów, w wysokości 750 zł, w tym wysokość wpisu sądowego od skargi – 500 zł oraz zwrot kosztów dojazdu do Sądu – 250 zł.