II SA/Go 529/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi T. spółki z o.o. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) po powzięciu informacji, że w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...], prowadzone są roboty budowlane, [...] marca 2018 r. przeprowadził oględziny. W wyniku oględzin ustalono, że w lokalu nr [...] wykuto otwór okienny o wymiarach 1,02 m x 1,96 m, wstawiono nadproże prefabrykowane i osadzono stolarkę okienną PVC. Roboty zostały zakończone. Nie stwierdzono występowania rys i spękań ściany w pobliżu wykutego otworu okiennego. Od strony zewnętrznej występują ubytki nieuzupełnione po montażu okna. T. sp. z o.o. (dalej: spółka, skarżąca, strona) – właściciel obiektu - w piśmie z [...] marca 2018 r. wyjaśniła, że roboty budowlane wykonywane były w lipcu 2017 r. Strona wyjaśniła także, że nie ma wiedzy o posiadaniu pozwolenia na budowę (przebudowę – wykucie nowego otworu okiennego). Również Starosta [...] (w piśmie z [...] kwietnia 2018 r.) wyjaśnił, że inwestor (ani inny podmiot) nie uzyskał pozwolenia na budowę obejmującego wykucie otworu okiennego ani nie dokonał zgłoszenia robót budowlanych. W związku z uzasadnionymi wątpliwościami co do jakości rozwiązań technicznych i materiałów budowlanych zastosowanych podczas robót budowlanych oraz prowadzenie tych robót bez nadzoru osób uprawnionych, PINB nałożył na stronę – postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] – obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót. Wykonana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia ekspertyza techniczna potwierdziła nieprawidłowości stwierdzone przez PINB. Powyższa ekspertyza wraz z projektem decyzji w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem przedłożona została przez PINB Powiatowemu Konserwatorowi Zabytków (dalej: PKZ). Organ ten postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmówił uzgodnienia przedstawionych w projekcie decyzji rozwiązań projektowych. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r., nr [...] zawiesił (wszczęte [...] kwietnia 2018 r.) postępowanie z powodu konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – wpisania obiektu do rejestru zabytków - przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (WKZ) do czasu rozpatrzenia tej sprawy przez ten organ. WKZ decyzją z [...] października 2018 r., nr [...] wpisał do rejestru zabytków budynek mieszkalny położony przy [...]. Wobec powyższego PINB postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr [...], podjął zawieszone postępowanie i następnie (ponownie) – pismem z [...] stycznia 2019 r. – zwrócił się do PKZ o uzgodnienie projektu decyzji w przedmiocie doprowadzenia (przez wymianę nadproża nad otworem okiennym i uzupełnienie tynków i powłok malarskich w obrębie wykutego okna) wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. PKZ postanowieniem z [...] lutego 2019 r., nr [...], odmówił uzgodnienia przedstawionych w projekcie decyzji rozwiązań projektowych. W takim stanie faktycznym PINB decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...]– na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: Pr. bud.) – nakazał spółce doprowadzenie obiektu – budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...]- do stanu poprzedniego przez zamurowanie wykutego otworu okiennego w lokalu nr [...]. Zdaniem PINB wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Brak zaś ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę świadczy o prowadzeniu przez inwestora robót w warunkach samowoli budowlanej. Skoro nie ma, wobec stanowiska PKZ, możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ pierwszej instancji zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., nałożył obowiązek dorowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Od powyższej decyzji nakazowej odwołała się spółka, podnosząc m.in., że w miejscu w którym wykonano otwór okienny istniał wcześniej otwór okienny, co oznacza, że dokonano tak naprawdę odtworzenia historycznego wyglądu budynku. W związku z tym strona podniosła, że ingerencja budowlana nie miała charakteru przebudowy, w szczególności przegród zewnętrznych, a jedynie remont mający na celu odtworzenie pierwotnej bryły budynku i jego historycznego wyglądu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy), decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji o braku możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych i w konsekwencji o konieczności wydania w sprawie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Konieczność wydania decyzji na podstawie tego przepisu – jak wskazał WINB – wynika z braku uzgodnienia przez właściwy organ ochrony zabytków robót naprawczych dotyczących zrealizowanego zamierzenia budowlanego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi spółki złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA). Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 29 ust. 2 pkt 1 Pr. bud. przez nieuzasadnione przyjęcie, że ingerencja budowlana skarżącej stanowiła przebudowę przegród zewnętrznych obiektu budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości skarżąca dokonała jedynie remontu obiektu budowlanego przywracając mu pierwotny wygląd – zwłaszcza w sytuacji gdy zamurowanie otworu okiennego w lokalu nr [...] zostało dokonane w trybie samowoli budowlanej bez wymaganych pozwoleń oraz zgłoszeń, ergo – skarżąca przywróciła obiektowi stan zgodny z prawem; 2. art. 39 ust. 1 Pr. bud. przez niczym nieuzasadnione przyjęcie przez organ, że w chwili wykonania otworu w obiekcie, był on objęty ochroną konserwatorską, co uzasadniało konieczność zasięgnięcia opinii organu ochrony zabytków, 3. art. 77 § 1 w zw. z art. 7, 8 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dopuszczenie się dowolności przy ich ocenie oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie objętym skarżoną decyzją, 4. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. przez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do nieuwzględnienia okoliczności wskazujących na konieczność przeprowadzenia przez skarżącą prac naprawczych, odtworzenia pierwotnego oryginalnego wyglądu obiektu budowlanego oraz brak uwzględnienia obiektywnej rzeczywistości w połączeniu z racjonalnością w zakresie spraw związanych z kwestiami budowlanymi. 5. art. 6 w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez naruszenie zasady legalizmu polegające na niewskazaniu pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w skarżonej decyzji. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB a także zasądzenie od WINB zwrotu kosztów postępowania sądowego. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia PINB stanowiły przepisy Pr. bud. Na gruncie tej ustawy obowiązuje zasada wynikająca z jej art. 28 ust. 1, że roboty budowlane - do jakich w myśl art. 3 pkt 6 należy budowa (czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu), a także przebudowa (czyli wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego) oraz montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego, co wynika z art. 3 pkt 7 i 7a tej ustawy - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W tych przepisach ustawodawca wymienił enumeratywnie rodzaje robót budowlanych nie wymagających pozwolenia, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. W świetle powyższego, wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia oznacza, że zostały one wykonane w ramach samowoli budowlanej. Likwidacja samowoli budowlanej powierzona została organom nadzoru budowlanego, wyposażonych w środki prawne przewidziane Pr. bud. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., mającym zastosowanie poprzez art. 51 ust. 7 tej ustawy odpowiednio do robót już wykonanych, które wymagają pozwolenia na budowę, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 Pr. bud., w sytuacji wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Inną możliwością jest nałożenie obowiązku wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.). Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było ustalone przez PINB wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zdaniem WSA, organy zasadnie przyjęły, że wykonane przez skarżącą prace, polegające na wykonaniu otworu okiennego w ścianie budynku, to roboty budowlane, które należy zakwalifikować jako przebudowę, a które rozpocząć można na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zmiana w zakresie rozmieszczenia otworów okiennych w ścianie zewnętrznej budynku powoduje zmianę parametrów użytkowych obiektu, w którym takie roboty wykonano, w zakresie ilości otworów okiennych, co wpływa na parametry użytkowe budynku wynikające z doświetlenia światłem naturalnym znajdujących się w nim pomieszczeń. WSA nie podziela także stanowiska skarżącej, iż dokonała ona jedynie remontu obiektu przywracając jej pierwotny wygląd. Przeczy bowiem temu treść uzasadnienia ostatecznego postanowienia PKZ z [...] lutego 2019 r., nr [...], w którym wskazano, że: "Otwór okienny został wybity w miejscu, w którym historycznie go nie było, zakłócając symetrię elewacji. Potwierdza to zachowany materiał ikonograficzny". Organ prawidłowo zatem uznał, że dokonana bez stosownego pozwolenia przebudowa nosi znamiona samowoli budowlanej. W tych warunkach prawem, a jednocześnie obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, było prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o art. 50-51 Pr. bud. w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud., właściwy organ wydaje decyzję nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w sytuacji gdy roboty budowlane wykonywane w warunkach samowoli budowlanej, z którą niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu naprawczym organ ma zatem obowiązek ustalić, czy w obecnym stanie faktycznym i prawnym (tj. na dzień orzekania przez organ), możliwe jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje zatem okoliczność wykonania otworu okiennego w budynku przed objęciem budynku ochroną konserwatorską. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym – jak słusznie wskazał WINB w uzasadnieniu decyzji – podnosi się - i to stanowisko WSA rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela - że postępowanie regulowane przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. ma charakter naprawczy, lecz sposób doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, albo niewpisanych do takiego rejestru lecz objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. W pierwszej sytuacji (art. 39 ust. 1) prowadzenie robót budowlanych przy takim obiekcie wymaga uzyskania pozwolenia tego organu na prowadzenie robót budowlanych w formie decyzji (art. 36 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), w drugim (art. 39 ust. 3) zgody tego organu wyrażonej w postaci postanowienia. Wprawdzie postępowanie służące doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 Pr. bud.) ma inny charakter niż postępowanie o pozwolenie na budowę, lecz wskazane wyżej zasady uzyskiwania zgody organu konserwatorskiego mają również zastosowanie w tym postępowaniu. Skoro zatem przedmiotowy budynek mieszkalny, decyzją WKZ z [...] października 2018 r., nr [...], wpisany został do rejestru zabytków i PKZ postanowieniem z [...] lutego 2019 r., nr [...] - na podstawie art. 39 ust. 3 pr. bud. - odmówił uzgodnienia przedstawionych rozwiązań projektowych zawartych w projekcie decyzji PINB, nakazującej skarżącej doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, PINB będąc tym negatywnym uzgodnieniem związany, zasadnie uznał, że nie jest możliwe, w obecnym stanie faktycznym i prawnym, doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., nałożył na skarżącą obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego przez zamurowanie otworu okiennego. Zarzuty sformułowane w punkcie 1 i 2 skargi, tj. naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 Pr. bud., okazały się zatem nieuzasadnione. Nieuzasadnione okazały się także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Organ bowiem w sposób prawidłowy zarówno zebrał, jak i rozpatrzył cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W kwestii naruszenia art. 6 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, przez naruszenie zasady legalizmu polegające na niewskazaniu pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w skarżonej decyzji, wskazać należy, że organ odwoławczy jako podstawę prawną swojej decyzji powołał tylko art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., i tylko w uzasadnieniu decyzji powołał się na treść art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Niewątpliwie - zgodnie z treścią art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. - WINB obowiązany był powołać pełną podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Wskazać jednak należy, że nawet wydanie decyzji bez wskazania podstawy prawnej nie stanowi podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie - a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie - miało podstawę w obowiązującym prawie. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).