II SA/Go 529/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Kamila Karwatowicz Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi [...] spółka z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej [...] spółki z o.o. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W wyniku rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r., wniesionego przez inwestora - P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej również jako strona skarżąca, spółka, wnioskodawca) o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...], Wójt Gminy [...] (dalej również jako: organ I instancji), wydał w dniu [...] października 2024 r. decyzję nr [...], którą ustalił wnioskodawcy warunki lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. W pkt I osnowy rozstrzygnięcia pn. "Rodzaj inwestycji" Wójt Gminy [...] wskazał, że planowana inwestycja ma polegać na budowie "stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], tj. budowa wolnostojącej wieży typu rurowego o wysokości 55,30 m, urządzeń technicznych zainstalowanych w szafach technicznych outdoor, 5 sztuk anten radioliniowych zawieszonych na wysokości od 48,0 do 51,0 m n.p.t., systemu 6 anten sektorowych, systemowego ogrodzenia stacji, stalowej platformy pod szafy techniczne posadowionej na terenie, wewnętrznej linii zasilającej, kanalizacji telekomunikacyjnej". W pkt. II osnowy rozstrzygnięcia pn. "Teren inwestycji" - Wójt Gminy [...] wskazał cyt.; "Działka nr [...]. Organ I instancji w punkcie III osnowy rozstrzygnięcia określił warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako: SKO, organ odwoławczy, organ II instancji) zacytowało na stronach 2 i 3 zaskarżonej decyzji. 2. Od tej decyzji wspólne odwołanie - z zachowaniem ustawowego terminu - wnieśli w dniu [...] listopada 2024 r.: R.F., M.A., T.W., M. A.D. i J.S.Z. W związku z wezwaniem przez organ I instancji do uzupełnienia akt sprawy, Wójt przekazał część uzupełnienia akt przedmiotowej sprawy oraz uzupełnił materiał dowodowy o akta sprawy zakończonej wydaną przez ten organ decyzją nr [...]o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Na skutek wezwania odwołujących do wykazania własnego, zindywidualizowanego interesu prawnego do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym, organ odwoławczy uznał, że M.A.D. oraz M.A. legitymują się prawem do udziału w tym postępowaniu, jako jego strony, albowiem planowana inwestycja w sposób oczywisty będzie oddziaływać na nieruchomość należącą do ww.odwołujących a stanowiącą działkę nr [...]. W przypadku pozostałych trzech odwołujących Kolegium, na posiedzeniu w dniu [...] maja 2025 r., wydało trzy odrębne rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowań odwoławczych wywołanych tymi odwołaniami. 3. Decyzją z dnia [...] lipca 2025 r. SKO uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] Nr [...]z dnia [...] października 2024 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...] i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Kolegium opisało przebieg postępowania i wskazało, że w poprzednim postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją organu I instancji z dnia [...] maja 2024 r., nr [...] odmówiono temu samemu inwestorowi ustalenia warunków dla lokalizacji inwestycji celu publicznego na tej samej działce dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P operatora sieci [...] nr [...], która składać się miała: z wieży telekomunikacyjnej, z urządzeń technicznych zainstalowanych w szafach technicznych outdoor, z 5 sztuk anten radioliniowych, z systemu 6 anten sektorowych, z systemowego ogrodzenia, ze stalowej platformy pod szafy techniczne posadowionej na terenie, z wewnętrznej linii zasilającej i z kanalizacji telekomunikacyjnej.W uzasadnieniu decyzji, jako przyczynę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji organ I instancji wskazał ostateczną w trybie administracyjnym odmowę uzgodnienia projektu pozytywnej decyzji przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Decyzja ta z dniem [...] czerwca 2024 r. stała się ostateczna. Ten sam inwestor złożył w dniu [...] sierpnia 2024 r., temu samemu organowi, tj. Wójtowi Gminy [...], wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tej samej inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P operatora sieci [...] nr [...] (zawierającej zdaniem SKO te same co uprzednio elementy składowe), na tej samej działce nr [...], położonej w obrębie miejscowości Rożnów, gmina [...] (na tej samej jej części). Wniosek ten - zawierał nieco inne a wnioskowane parametry zabudowy (dot. jedynie niewielkiej różnicy w wysokości wieży telekomunikacyjnej) to z charakterystyki i opisu planowanej inwestycji, jaką zawierały oba te wnioski strony wynikało jednoznacznie, iż w obu tych przypadkach ten sam inwestor domagał się ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tej samej rodzajowo i zakresowo inwestycji oraz - zlokalizowanej w tym samym miejscu, tj. na tej samej części działki o numerze ewidencyjnym [...]. W ocenie Kolegium wobec stwierdzenia faktu, że dla tegoż samego inwestora i dla tej samej (tożsamej) organ ten wydał już uprzednio decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] maja 2024 r., był zobligowany odmówić wszczęcia postępowania z tego wniosku, w formie - zaskarżalnego zażaleniem - postanowienia, a nie wydawać, w tej samej sprawie, kolejnej decyzji administracyjnej, która dotknięta jest tym samym kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. wadą nieważności ("res iudicata" - powaga rzeczy osądzonej). Organ wskazał, że dla uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowego w związku ze stwierdzeniem przez organ administracji publicznej, że zachodzi w sprawie res iudicata, czyli niedopuszczalność ponownego orzekania w tej samej sprawie, w której została już wydana decyzja ostateczna, 4. Skargę na powyższą decyzję złożyła P. spółka z o.o. z siedzibą w [...], która zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania przed organem I instancji w związku z bezpodstawnym uznaniem, że niniejsze postępowanie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną - decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2024 r., nr [...], odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] zlokalizowanej na działce nr [...], podczas gdy w rzeczywistości powyższa decyzja z dnia [...] maja 2024 r. została wydana dla innego przedsięwzięcia (to jest dla wieży kratownicowej, nie zaś dla wieży rurowej, objętej wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie); 2) naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez naruszenie obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegające na całkowitym pominięciu treści wniosku (wraz z załącznikami) oraz charakterystyki technicznej zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem skarżącej z dnia [...] sierpnia 2024 r.; 3) naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. przez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Na podstawie powyższych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wniosła o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę (k. 67-70 akt sądowych) organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. 5. W postępowaniu przed sądem administracyjnym wpłynęły wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie Polskiego Stowarzyszenia na rzecz Ochrony Środowiska i Praw Człowieka w [...] (k. 86-96 akt sądowych) oraz M.A. i M.D (k. 131 i 133 akt sądowych), które zostały uwzględnione postanowieniami Sądu z dnia [...] października 2025 r. (k. 97 akt sądowych) oraz [...] listopada 2025 r. (k. 135 akt sądowych). W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2026 r. (k. 167-168 akt sądowych) Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji Kolegium z powodu jej doręczenia podmiotowi niebędącemu stroną. Z treści pisma wynika, że chodzi o niedoręczenie Stowarzyszeniu decyzji Kolegium wobec zastosowania przez Kolegium trybu publicznego obwieszczenia. Nadto podniesiono tam brak umocowania pełnomocnika inwestora do złożenia odwołania. Biorący udział w postępowaniu sądowym uczestnik R.S. poparł skargę inwestora (k. 170 akt sądowych). Uczestniczki M. A. i M.D. nie zajęły stanowiska i nie brały udziału w rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 7. Przedmiotem sprawy administracyjnej była opisana w części wstępnej niniejszego uzasadnienia decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Organ I instancji uwzględniając wniosek inwestora ustalił pozytywnie tę lokalizację. Kolegium rozpatrując odwołania uczestniczek postępowania z urzędu przyjęło, że w sprawie występuje przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. uznając, że sprawa została poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, którą była decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2024 r., nr [...] o odmowie ustalenia temu samemu inwestorowi tej samej inwestycji (czyli stacji bazowej telefonii komórkowej [...]) na tej samej działce nr [...]. Z tego też powodu na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie administracyjne przed organem I instancji. Nie odniosło się tym samym do materialnoprawnych zagadnień sprawy. 8. Odnosząc się do tej zasadniczej i zarazem spornej między stronami przesłanki, rozstrzygnięcia należy mieć na uwadze, że na gruncie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. tożsamość sprawy oznacza jej rozstrzygnięcie kolejno następującymi po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. O tym zaś, czy sprawa jest już rozstrzygnięta inną decyzją decyduje to co było objęte treścią rozstrzygnięcia organu w decyzji administracyjnej. Tożsamość sprawy zachodzi zaś w przypadku, gdy w prowadzonym postępowaniu występują te same podmioty, ten sam przedmiot rozumiany jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów, a także ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym, w stosunku do postępowania już zakończonego decyzją ostateczną. Przy ocenie tożsamości sprawy istotne jest zatem nie tylko stwierdzenie, że poprzednia sprawa została rozstrzygnięta aktem mającym procesowe cechy decyzji, lecz także ustalenie, co było przedmiotem rozstrzygnięcia pierwszej decyzji w jej ujęciu materialnym (P. Kledzik, Prawne uwarunkowania stwierdzenia nieważności decyzji w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2018, s. 434). 9. Tożsamość przedmiotową, która w niniejszej sprawie wymaga głębszej analizy należy rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy. Chodzi w niej bowiem zarówno o identyczny przedmiot nowej sprawy w stosunku do sprawy uprzednio ostatecznie rozstrzygniętej, jak i o tożsamość stanu prawnego tej sprawy przy niezmienionych jej okolicznościach faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2025 r., I OSK 613/24, CBOSA). Jak charakteryzuje to doktryna na tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym składa się treść żądania strony (uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny (System prawa administracyjnego procesowego. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, tom II część 5, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 614 i n.). Jak trafnie to podkreślono w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16 maja 2019 r., w sprawie IV SA/Po 583/18 (CBOSA), co do zasady możliwym jest złożenie przez inwestora kilku wniosków o wydanie decyzji w przedmiocie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dla wykluczenia zaistnienia w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji, z treści wniosków, jak i z samej decyzji winny zatem wynikać dane pozwalające ustalić parametry planowanej inwestycji dotyczące planowanej zabudowy oraz dane techniczne stacji bazowej telefonii komórkowej, które mają m.in. wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji. W przeciwnym wypadku każde kolejne rozstrzygnięcie mogłoby być oceniane jako wydane w warunkach res iudicata (powagi rzeczy osądzonej). 10. Z akt sprawy (w szczególności wniosków złożonych w tym i poprzednim postepowaniu oraz treści decyzji) wynika, że w stosunku do stanu faktycznego objętego poprzednią decyzją zmienił się jeden istotny element. Mianowicie wieża o konstrukcji kratowej wysokości 55,95 m, na której miał być zamontowany system anten sektorowych i radioliniowych i innych urządzeń nadawczych został w ponowionym wniosku zastąpiony wieżą typu MONOBOT (wieża typu rurowego) o tej samej wysokości. Zmianę tę można uznać za istotną, a przynajmniej wymagającą wyjaśnienia jej istotności i tożsamości w obu porównywanych przez Kolegium decyzjach, gdyż jak wynika to wprost z poprzedniej ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2024 r., nr [...] (k. 264-270 akt administracyjnych) przesłanką odmowy ustalenia temu samemu inwestorowi na tej samej działce lokalizacji inwestycji stacji bazowej telefonii komórkowej [...] było wyłącznie brak jej uzgodnienia w postępowaniu zakończonym ostatecznym postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dni 10 kwietnia 2024 r. (k. 238-240 akt administracyjnych) z powodu uznania konstrukcji przedmiotowej stacji bazowej "za agresywną formę przestrzenną obcą krajobrazowi kulturowemu na obszarze wpisanym do rejestru zabytków", i za "niepożądaną konkurencję w panoramie zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...]". Z treści ponowionego wniosku i jego załączników (k. 278 - 295 akt administracyjnych) wynika, że konstrukcja wieży uległa zmianie na typ rurowy. W uzasadnieniu wydanej przez organ I instancji decyzji z dnia [...] października 2024 r. (k. 391-397 akt administracyjnych) nie wynika, czy taka zmiana została uznana za dopuszczalną i nie kolidującą z ochroną, o której mowa była w poprzedniej decyzji tego samego organu. Nie ma w nim też mowy o jakichkolwiek uzgodnieniach, choć w postępowaniu wystąpiono o takie uzgodnienie (por. k. 388 akt administracyjnych). W aktach sprawy nie ma też dokumentu zawierającego stanowisko Starostwa Powiatowego, do którego wystąpiono, tak jak w poprzednim postępowaniu, o uzgodnienie. Podkreślić jednak należy, że z dołączonego do skargi pisma Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. (k. 50 akt sądowych) wynika wprost, że zmiana typu wieży może mieć decydujący wpływ na ponowne stanowisko organu uzgadniającego, który takie rozwiązanie w tym piśmie zasugerował. 11. Tej okoliczności nie zbadało i nie wyjaśniło Kolegium poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu tożsamości obu decyzji bez wyjaśnienia znaczenia wskazanej wyżej zmiany dla tożsamości (identyczności) stanu faktycznego obu spraw, w kontekście wpływu tej zmiany na przesłankę, z powodu której poprzednia decyzja była negatywna dla inwestora. W takim stanie rzeczy nie można zaakceptować stanowiska, że między decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2024 r., nr [...]a decyzją tego organu z dnia [...] października 2024 r. zachodzi tożsamość, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jak wskazano wyżej po wydaniu pierwszej chronologicznie decyzji doszło bowiem do zmiany stanu faktycznego, która mogła mieć istotny wpływ na wynika sprawy, gdyż dotyczyła przesłanki z powodu której pierwsza decyzja była odmowna. Brak wzięcia pod uwagę tej okolicznościprzez Kolegium, co zasadnie twierdzi się w skardze, stanowi o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., gdyż nie została wyjaśniona i rozważona w takim stopniu, by można było przyjąć, że między oboma decyzjami organu I instancji zachodzi relacja, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., prowadząca do konieczności umorzenia drugiego postępowania administracyjnego. Uchybienie to co najmniej mogło mieć wpływ na wynik sprawy co prowadziło do uwzględniania skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). 12. Niezasadny jest natomiast zarzut uczestniczącego w postępowaniu sądowym Polskiego Stowarzyszenia na rzecz Ochrony Środowiska i Praw Człowieka w [...], gdyż zastosowanie trybu obwieszczeń przewidzianego w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 49 § 1 k.p.a. zamiast indywidualnych doręczeń było uzasadnione ilością uczestników występujących w sprawie. W sprawie nie doszło też do naruszenia jakichkolwiek gwarancji przysługujących temu uczestnikowi. Także pozostałe zarzuty, o których mowa w piśmie Stowarzyszenia z dnia [...] stycznia 2026 r. są chybione i nie mają związku z istotą kontrolowanej prze sąd sprawy. W niej bowiem odwołanie nie zostało złożone przez pełnomocnika skarżącej, a kwestia opłaty skarbowej nie ma jakiekolwiek wpływu na ważność umocowania pełnomocnika. 13. W ponowionym postępowaniu Kolegium w pierwszej kolejności ustali i wyjaśni rozważaną wyżej (pkt 9 do 11 niniejszego uzasadnienia) kwestię, w tym także to, czy i jaką ocenę wniosku wyraził organ uzgodnieniowy i w zależności od wyników tych ustaleń rozpozna sprawę w jej materialnoprawnym, merytorycznym zakresie. O kosztach należnych stronie skarżącej (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.