II SA/Go 53/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 139 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 978 ze zm.), art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260), dalej jako p.r.d., orzekł w przedmiocie cofnięcia B.M. uprawnienia do kierowania pojazdami, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy akt. A i B, nr dokumentu [...], druk nr [...] wydanego dnia [...] marca 2016 r. przez Starostę. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] lipca 2012 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji wystąpił do Starosty Powiatowego o sprawdzenie kwalifikacji B.M. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień, w związku z otrzymaniem w okresie od [...] września 2011 r. do [...] lipca 2012 r. łącznie 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Starosta orzekł o zatrzymaniu B.M. prawa jazdy kategorii A,B do czasu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Organ podał, że Sąd Rejonowy wyrokiem z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt [...] orzekł wobec B.M. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku. W związku z powyższym, Starosta decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] orzekł o cofnięciu B.M. prawa jazdy kategorii A,B na okres od [...] grudnia 2014 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Starosta orzekł o przywróceniu B.M. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagana jest posiadanie prawa jazdy kat. A i B. W dniu [...] września 2016 r. Starosta decyzją [...] skierował B.M. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A,B, z powodu przekroczenia liczby 24 punktów karnych otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d. Od powyższej decyzji B.M. w dniu 16 września 2016 r. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ II instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który prawomocnym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 231/17 oddalił skargę. WSA w Gorzowie Wlkp. wskazał, że nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, iż wydanie przez Starostę decyzji z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie przywrócenia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kategorii A i B oznacza, że bezprzedmiotowe stało się postępowanie w sprawie skierowania skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy i w konsekwencji powinno ono zostać umorzone. Okoliczność, że od dnia złożenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie sprawdzenia kwalifikacji B.M. do kierowania pojazdami do dnia wydania decyzji przez organ I instancji upłynął okres 4 lat, w ocenie Sądu nie jest stanem pożądanym. Sąd zaznaczył, że taki stan rzeczy wynikał między innymi z faktu orzeczenia wobec skarżącego środka karnego w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku, co stanowiło przyczynę wydania przez Starostę decyzji: z dnia [...] stycznia 2016 r. o cofnięciu skarżącemu prawa jazdy oraz decyzji z dnia [...] marca 2016 r. o przywróceniu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi (kat. A i B prawa jazdy). Sąd podkreślił, że przepisy p.r.d. nie wprowadzają żadnych ograniczeń czasowych co do daty wydania decyzji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. Na podstawie powyższego wyroku pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Starosta wezwał B.M. do niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] cofnął B.M. uprawnienia do kierowania pojazdami, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy A i B. W uzasadnieniu Starosta wskazał, iż B.M. do dnia wydania decyzji nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d., na które został skierowany decyzją [...] z dnia [...] września 2016 r. Ponadto organ I instancji podkreślił, iż brak wskazania terminu w decyzji kierującej na egzamin oznacza, że stosowane w tej mierze powinny być ogólne unormowania w zakresie wykonalności ostatecznych decyzji. Dlatego też, niezwłocznie z chwilą otrzymania ostatecznej decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji strona winna podjąć czynności zmierzające do poddania się takiemu egzaminowi. Niepodjęcie czynności i niepoddanie się egzaminowi obliguje organ do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień. Z treści art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. wynika, iż cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym nie następuje automatycznie z mocy prawa, ale jest następstwem zaistnienia przesłanek przewidzianych prawem. Przesłanką cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdem jest niepoddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył B.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie i o umorzenie postępowania administracyjnego oraz o uchylenie nadanego decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez cofnięcie odwołującemu uprawnień do kierowania pojazdami pomimo bezprzedmiotowości tej decyzji z uwagi na uprzednie przywrócenie stronie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A i B. Ponadto podkreślił, że rozstrzygnięcie organu I instancji o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie zostało przez organ uzasadnione. Dodatkowo odwołujący wskazał, że nie do pogodzenia z zasadą szybkości postępowania i z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa jest sytuacja, gdy organ "przypomina sobie" o okolicznościach uzasadniających wydanie decyzji o określonej treści po sześciu latach, pomimo uprzedniego odmiennego rozstrzygania zagadnień stanowiących przedmiot decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] września 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. Zawarte w nim sformułowanie "starosta wydaje decyzję" wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie co do zasadności wydania takiej decyzji. W przypadku spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami. Niewykonanie przez kierowcę obowiązku, nałożonego na niego w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy, obliguje organ do uruchomienia odrębnego postępowania, niezależnego od wcześniej prowadzonego postępowania w sprawie sprawdzenia kwalifikacji. SKO podkreśliło, że ustawodawca jednoznacznie rozdzielił postępowanie w sprawie skierowania na sprawdzenie kwalifikacji od postępowania w sprawie cofnięcia uprawnień i zarówno organy administracji, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione do uchylenia tego rozgraniczenia. W konsekwencji, w postępowaniu I w sprawie cofnięcia uprawnień, czynności sprawdzające ograniczone są tylko do zbadania: czy kierowca został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, czy decyzja taka jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, czy kierowca poddał się takiemu sprawdzeniu kwalifikacji. Takie ustalenia są konieczne - a zarazem wystarczające - do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Kolegium uznało za bezsporne, że prawomocną decyzją z dnia [...] września 2016 r., na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. B.M. został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie teoretycznego i praktycznego egzaminu państwowego, w zakresie prawa jazdy kategorii A i B. Poza sporem pozostaje także okoliczność, że odwołujący do dnia wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie poddał się sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień. W konsekwencji, w ocenie SKO spełniona została przesłanka z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. i Starosta zobowiązany był do wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że stan faktyczny w niniejszej sprawie jest zawiły, z uwagi na kumulację tytułów związanych z cofnięciem uprawnień do kierowania pojazdami na przestrzeni ostatnich sześciu lat. W ocenie Kolegium z akt administracyjnych nie wynika, aby istniały jakiekolwiek przeszkody uniemożliwiające skarżącemu realizację obowiązku nałożonego na niego w trybie art. 114 ust; 1 pkt 1 lit. b ustawy. Ponadto z uwagi na istniejące wcześniej obiektywne przeszkody do odbycia egzaminu sprawdzającego, decyzja w tym przedmiocie została wydana dopiero w 2016 r. Wcześniej bowiem orzeczono sądownie wobec strony zakaz prowadzenia pojazdów na okres jednego roku. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 978) o kierujących pojazdami, nie może być egzaminowana osoba w stosunku do której wydano decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowa pojazdami lub zatrzymaniu prawa jazdy - w okresie obowiązywania tej decyzji. Z tych względów zdaniem organu I instancji brak było wcześniej podstaw do wydania decyzji o skierowaniu B.M. na egzamin sprawdzający kwalifikacje z uwagi na biegnący termin obowiązywania środka karnego orzeczonego przez sąd oraz wydaną w związku z tym decyzją o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Wydanie decyzji o przywróceniu uprawnień z dnia [...] marca 2016 r. związane było z upływem okresu, na który uprawnienia te zostały cofnięte. Wydanie decyzji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, zdaniem SKO nie stoi w żadnej kolizji z tamtą decyzją. Nie ma konieczności jej eliminowania z obrotu prawnego. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należało przyjąć, że od momentu uprawomocnienia się decyzji o skierowaniu skarżącego na badania kontrolne, aż do dnia wydania zaskarżonej decyzji, skarżący miał czas na poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji. Pomimo upływu ponad roku odwołujący nie wykonał powyższego obowiązku. Wobec tego spełniona została przesłanka do wydania decyzji na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 lit. a p.r.d. Za bezzasadny Kolegium uznało zarzut naruszenia art. 105 §1 k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Fakt wydania decyzji o przywróceniu uprawnień dnia [...] marca 2016 r. nie wpływa na przedmiot spornego postępowania. Przywrócenie uprawnień wówczas nastąpiło z uwagi na upływ czasu na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów. Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Kolegium uznało go za częściowo zasadny, jednak nie wpływający na konieczność uchylenia decyzji wyłącznie z tej przyczyny. Odnosząc się do kwestii przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności SKO podkreśliło, że wprawdzie organ I instancji dopiero w piśmie przewodnim odniósł się do powyższego, to jednak nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie nadanie takiego rygoru związane jest koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie Kolegium uzyskanie 26 punktów w okresie krótszym niż rok, pozwala stwierdzić, iż zachowanie odwołującego godzi potencjalnie w życie, zdrowie lub mienie nie tylko osoby, która się go dopuszcza, ale także innych uczestników ruchu drogowego. Dlatego też należy brać pod uwagę interes ogólny, przejawiający się w zapewnieniu bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organ II instancji dodatkowo zwrócił uwagę, iż wyrokiem z dnia [...] grudnia 2014 r. B.M. został uznany winnym prowadzenia pojazdu w stanie nietrzeźwości. Ponadto utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy powoduje, iż staje się ona ostateczna, a zatem podlega wykonaniu. Kolegium nie zgodziło się z zarzutem, iż działania organu stanowią naruszenie zaufania do organów państwa, w ten sposób, iż organ "przypomina sobie" o okolicznościach mających miejsce 6 lat temu. W treści uzasadnienia wykazano, iż skierowanie na kurs możliwe było dopiero po 4 latach z uwagi na działania strony tj. prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości, za co orzeczono wobec niego m.in. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres roku. Dopiero po tym okresie można było wydać decyzję o skierowaniu na ww. kurs. Kolejne dwa lata minęły również z uwagi na toczące się postępowanie z odwołania i skargi strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję złożył B.M., działający przez profesjonalnego pełnomocnika. Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami pomimo bezprzedmiotowości decyzji z uwagi na uprzednie przywrócenie stronie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie postępowania administracyjnego. Powielając argumentację zawartą w odwołaniu skarżący podkreślił, że zaskarżona decyzja opiera się na okolicznościach faktycznych, które wystąpiły przed dniem wydania decyzji o przywróceniu uprawnień, znane organowi I instancji w dniu wydania decyzji z dnia [...] marca 2016 r. W ocenie skarżącego w tym stanie rzeczy cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami w oparciu o nową decyzję wymaga uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której przywrócono stronie uprawnienia. Nie jest to możliwe poprzez wydanie nowej decyzji o odmiennej treści, tym bardziej, że przesłanki faktyczne, które miałyby uzasadniać cofnięcie uprawnień, wystąpiły przed wydaniem decyzji o przywróceniu uprawnień. Na tej podstawie w ocenie skarżącego decyzja o cofnięciu uprawnień jest bezprzedmiotowa, jako że kwestia dotycząca uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi została już rozstrzygnięta. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie naruszono zasad postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu, przy zastosowaniu kryterium zgodności z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego, pozostawała w niniejszej sprawie decyzja mocą której cofnięto skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A, B. Zgodnie z treścią art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. "a" ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1, Wskazać należy, że zawarte w art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. sformułowanie "starosta wydaje decyzję" wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie co do zasadności wydania takiej decyzji. W przypadku spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami. Postępowanie wyznaczone treścią przytoczonego przepisu wymaga tylko i wyłącznie ustalenia, czy osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, poddała się tego rodzaju egzaminowi. W przypadku dokonania negatywnego ustalenia - starosta ma obowiązek wydać decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. W sprawie pozostaje poza sporem, że decyzją z dnia [...] września 2016 r. Starosta skierował B.M. na kontrolny egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii A,B. Decyzja ta uzyskała walor prawomocności, a skarżący nie podał się egzaminowi sprawdzającemu. W tej sytuacji konsekwencją zaniechania osoby zobowiązanej do poddania się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje było wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień w zakresie kategorii A,B prawa jazdy. Jak wyżej zaznaczono decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, co oznacza że ziszczenie się określonego stanu faktycznego implikuje wymóg wydania przez organ administracyjny orzeczenia o oznaczonej treści. W konsekwencji stwierdzić przyjdzie, że brew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego. Nie znalazł potwierdzenia zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa, polegający na wydaniu zaskarżonej decyzji pomimo spełnienia przesłanek do umorzenia postępowania w tej sprawie. Przypomnieć należy, że podnoszone przez skarżącego okoliczności, które w jego ocenie przemawiają za bezprzedmiotowością postępowania, były przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sprawie sygn. akt II SA/Go 231/17. W wyroku z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 231/17 oddalającym skargę na decyzję w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje kierowcy Sąd wskazał, że wydanie decyzji z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie przywrócenia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie prawa jazdy kat. A i B nie oznacza, że postępowanie w przedmiocie skierowania skarżącego na egzamin sprawdzający stało się bezprzedmiotowe, a w konsekwencji należało je umorzyć. Stan, w którym od dnia złożenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wniosku z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie sprawdzenia kwalifikacji B.M. do kierowania pojazdami do dnia wydania decyzji I inst. upłynął okres 4 lat, Sąd ocenił jako niepożądany, jednak zauważył jednocześnie, że przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym nie wprowadzają żadnych ograniczeń czasowych co do daty wydania decyzji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy. Powyższy wyrok uzyskał walor prawomocności od dnia [...] kwietnia 2018 r. Na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2017 poz. 1369) dalej - p.p.s.a., organ orzekający w niniejszej sprawie był związany oceną prawną zawartą w wyroku sygn. akt II SA/Go 231/17. Trzeba zatem stwierdzić, że skoro w obrocie prawnym pozostawała decyzja o skierowaniu skarżącego na egzamin sprawdzający, a jej legalność zbadana została w postępowaniu sądowym, to konsekwencją niepoddania się egzaminowi sprawdzającemu było wydanie decyzji na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. "a" ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zaskarżona decyzja wydana została z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów prawa procesowego. W sprawie zebrano kompletny materiał dowodowy, stan faktyczny nie jest sporny, a stronie zagwarantowane zostało prawo czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. skarżący został wezwany do niezwłocznego poddania kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ wyznaczył stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się przed wydaniem w sprawie decyzji ostatecznej oraz przedłużył termin rozpoznania sprawy do dnia 3 września 2018 r. W tych okolicznościach sprawy zarzuty skargi nie były zasadne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.