II SA/Go 530/12

Dnia 26 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2012 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.G. na uchwałę Nr XIX/36/2012 Rady Miejskiej z dnia [...] roku w sprawie rozpatrzenia skargi na brak odpowiedzi na pismo p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Dnia 4 maja 2012 r. S.G. wniósł do Rady Miejskiej skargę na brak czynności Burmistrza w sprawie pytania zadanego w trybie – jak twierdzi skarżący – art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie zmian geodezyjnych na stanowiącej własność wnioskodawcy działce nr [...]. Ze znajdujących się w aktach sprawy odpisów dokumentów wynika, iż w roku 2012 S.G. kilkakrotnie otrzymał od Burmistrza oraz ze Starostwa Powiatowego odpowiedzi, iż od 1994 roku, tj. od czasu gdy działka nr [...] powstała po wydzieleniu na zlecenie S.G. działki nr [...] z działki nr [...], do chwili obecnej Gmina nie prowadzi w obrębie działki na [...] żadnych prac studyjnych oraz inwestycyjnych, które w jakikolwiek sposób miałyby wpływ na granice tej nieruchomości i powodowałyby naruszenie granic własności osób fizycznych. W zasobie geodezyjnym nie znajduje się żadna dokumentacja, która zmieniałaby ustalone w przeszłości położenie znaków granicznych. Kwestionowana przez wnioskodawcę dokumentacja mapowa znajdująca się w Urzędzie Miejskim, związana z projektem przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...], nie jest opracowaniem przyjętym do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i w związku z tym nie skutkuje żadnymi zmianami w danych geodezyjnych. Uchwałą Nr XIX/36/2012 z dnia [...] czerwca 2012 r. Rada Miejska, działając m.in. na podstawie art. 229 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, uznała za bezzasadną skargę S.G. z dnia [...] maja 2012 r. Na powyższą uchwałę Rady Miejskiej S.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem oraz zarzucając Radzie pozbawienie go prawa do czynnego udziału w sprawie, brak zawiadomienia o terminie rozpatrzenia skargi oraz uniemożliwienie zapoznania się z aktami sprawy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska uznała skargę za niezasadną oraz podała m.in., iż dokumenty związane z zakresem działania Rady, w tym akta niniejszej sprawy, dostępne są dla zainteresowanych w Biurze Rady Miejskiej, w dniach i godzinach pracy Urzędu Miejskiego, przez co skarżący miał możliwość zapoznania się z nimi, natomiast informacje o posiedzeniach stałych komisji Rady Miejskiej, o terminach sesji Rady oraz o planowanym porządku obrad dostępne są na stronie biuletynu informacji publicznej Urzędu Miejskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej w skrócie p.p.s.a., który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli przez sądy administracyjne. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy uchwała Nr XIX/36/2012 Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2012 roku stanowi jedną z prawnych form działania administracji wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 – 240, normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 (zadania zlecone z zakresu administracji rządowej) – jest rada gminy. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (art. 221–240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnego rodzaju interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., I SA/Rz 117/05, opubl. OwSS 2006/1/26, LEX nr 165846). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203). Jeżeli chodzi o samą uchwałę rady gminy w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność wójta (burmistrza, prezydenta miasta), to w orzecznictwie można spotkać się z poglądem, iż uchwała rady gminy jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.) jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2002 r., II SA 2481/01, LEX nr 81766). Za bardziej przekonujące należy jednak uznać stanowisko wyrażone w innym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono, iż organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują co prawda uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. "Uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mówi art. 227 kpa, nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia nie służyłaby" (postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., I SA 2668/00, LEX nr 54426). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychylił się do drugiego z przytoczonych poglądów. Biorąc pod uwagę przedstawiony wyżej stan prawny Sąd nie mógł rozpoznać pod względem merytorycznym skargi S.G., albowiem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej nie należy do katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Niniejsza sprawa nie należy zatem do właściwości sądu administracyjnego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na marginesie należy zauważyć, iż przepis art. 113 § 2 k.p.a. przewiduje uprawnienie administracyjnego organu egzekucyjnego oraz strony postępowania administracyjnego do zwrócenia się do organu administracji publicznej z żądaniem wyjaśnienia wątpliwości co do treści wydanej przez ten organ decyzji administracyjnej. Przepis ten znajduje zastosowanie w tych sprawach, w których organ administracji publicznej rozstrzygnął indywidualną sprawę administracyjną w drodze decyzji . Tymczasem z nadesłanych Sądowi akt administracyjnych sprawy, z treści skargi S.G. oraz pism skarżącego składanych w toku sprawy nie wynika, aby w kwestii budzącej wątpliwości skarżącego, tj. remontu drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku graniczącym z działką nr [...] oraz granic tej działki, jakikolwiek organ, w tym Burmistrz, wydawał w odniesieniu do skarżącego jakąkolwiek decyzję administracyjną.