II SA/Go 531/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi D.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r., Nr: [...] Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych, odmówił D.M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. t.j. z 2014 r. poz. 559, dalej jako u.ś.r.) w związku z opieką nad córką – A.M.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż w dniu 6 lipca 2020 r. D.M. złożyła wniosek w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad córką – A.M. (ur. [...] grudnia 1987r.). Organ wskazał na warunki przyznawania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którymi świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspierani rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, -jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W toku postępowania organ ustalił, na podstawie orzeczenia z dnia [...] grudnia 2008 r., iż A.M. została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe, a niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Jednocześnie ustalił też, na podstawie zaświadczenia ZUS Oddział z dnia [...] czerwca 2020 r., załączonego przez stronę, że D.M. pobiera od [...] stycznia 2010 r. emeryturę. Następnie organ przytoczył treść art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno - rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W związku z wystąpieniem w przedmiotowej sprawie negatywnej przesłanki określonej w cyt. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającej na tym, że wnioskodawczyni jako osoba, która sprawuje opiekę, ma ustalone prawo do emerytury, organ uznał, iż brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, wskazując, iż jej emerytura wynosi 878,81 zł, natomiast świadczenie pielęgnacyjne, o które się ubiega jest wyższe, wobec czego wnosi o przyznanie jej kwoty będącej różnicą pomiędzy jej emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 570 z późn.zm.), art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a , art. 24 ust. 2 i ust. 4 u.ś.r., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Za niesporne w sprawie uznał organ, że D.M. spełnia przesłanki pozytywne ustawy, które kwalifikują ją do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, łącznie z niepodejmowaniem zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad córką A.M., a także okoliczności dotyczące stanu zdrowia córki odwołującej. Niespornym zdaniem organu jest także wystąpienie negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - posiadania ustalonego prawa do emerytury przez stronę. W świetle powyższych okoliczności oraz unormowań ustawowych dotyczących instytucji świadczenia pielęgnacyjnego, zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo orzekł o odmowie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ stwierdził brak możliwości uwzględnienia odwołania i przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego stronie od dnia [...] stycznia 2020 r., jak również brak podstaw prawnych do przyznania różnicy między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym. Od powyższej decyzji D.M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o przyznanie jej różnicy pomiędzy pobieraną przez nią emeryturą a obowiązującą wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca powołała się w tym względzie na zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji), a także zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Organy obu instancji uznały, iż brak jest podstaw do przyznania skarżącej - stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - żądanego przez nią świadczenia z uwagi na to, że ma ona ustalone prawo do emerytury. Przy niespornym i jasnym stanie faktycznym sprawy spór stron sprowadza się, ujmując to w pewnym uproszczeniu do tego, czy istnieją szczególne przyczyny przemawiające za "przełamaniem" językowego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. W powyższej kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych, występuje różnica poglądów sprowadzająca się do dwóch stanowisk: legitymistycznego – opartego na brzmieniu językowym (wykładni językowej) tego przepisu oraz aktywistycznego – sprowadzającego się do wyjścia poza granice językowe, w oparciu o argumenty funkcjonalne oparte na bezpośrednim stosowaniu zasad konstytucyjnych. W odniesieniu do tych stanowisk Sąd w niniejszym składzie podziela linię orzeczniczą zapoczątkowaną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r. w sprawie II SA/Go 833/18 (zaakceptowanym i przyjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19), że wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (stanowisko takie przyjęto w innych wyrokach sądów administracyjnych: NSA z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19 i z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19 oraz WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r., III SA/Kr 137/19 i z 6 grudnia 2019 r., III SA/Kr 1123/19; WSA w Gliwicach z 12 września 2019 r., II SA/Gl 1234/19 i 27 września 2019 r., II SA/Gl 1035/19, 24 grudnia 2019 r., II SA/Gl 1101/19 i WSA w Gdańsku z 24 grudnia 2019 r., III SA/Gd 472/19; WSA w Poznaniu z 28 listopada 2019 r., II SA/Po 827/19, WSA w Rzeszowie z 16 października 2019 r., II SA/Rz 828/19 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z 30 czerwca 2020 r., II SA/Go 128/20). Odnosząc się do argumentów podawanych w stanowiskach przeciwnych wskazać należy, że świadczenie pielęgnacyjne zostało wprowadzone do systemu zabezpieczenia społecznego w celu skompensowania osobom pracującym całkowitego braku możliwości zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lub całkowitej rezygnacji z nich) wynikającego ze sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Emeryturą jest natomiast comiesięczne świadczenie pieniężne przysługujące ubezpieczonemu, który zaprzestał aktywności zawodowej, za przepracowanie określonej liczby lat i po osiągnięciu określonego wieku. Repartycyjno-kapitałowy system emerytalny funkcjonujący w Polsce służy zabezpieczeniu jego uczestnikom dochodów po zakończeniu aktywności zawodowej w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego. System ten służyć ma zapewnieniu bezpieczeństwa wszystkim obywatelom, dając jednocześnie możliwość wypełnienia państwu zobowiązań zaciągniętych w przeszłości oraz gwarantując sprawiedliwość społeczną, stabilność i sprawne funkcjonowanie tego systemu przez wiele pokoleń (por. A. Nowacka, A. Ścibło, Uwarunkowania systemu emerytalnego w Polsce, Zeszyty Naukowe PWSZ w Płocku. Tom 25/2017, ss. 189–201). Istotnym elementem tego systemu jest "kapitałowy" charakter składki odprowadzanej od wynagrodzenia osoby pracującej przez cały, stosunkowo długi okres wymagany do nabycia prawa do świadczenia emerytalnego (dla kobiet staż taki wynosi minimalnie 22 lata pracy). Z wypowiedzi dotyczących kierunków i celów ostatniej reformy systemu emerytalnego wynika, że elementem, na który zwracano szczególną uwagę były otwarte fundusze emerytalne (OFE) oraz związki między świadczeniem emerytalnym a pracą w kontekście ograniczenia łączenia pracy zarobkowej i pobierania emerytury (por. Gertruda Uścińska, Przegląd emerytalny 2016 – bezpieczeństwo dzięki odpowiedzialności. Działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w: O racjonalną politykę rodzinną, red. M. Bednarski, Z. Czepulis-Rutkowska, D. Głogosz, Warszawa 2017, s. 208-209). W założeniach tej reformy nie ma jednak wzmianki o tym, że poziom indywidualnych rent i emerytur może być niższy, niż świadczenia o charakterze zabezpieczającym i pomocniczym, które stanowią ekwiwalent za "wymuszoną" obiektywną sytuacją rezygnację z pracy. W sytuacji, gdy okres co najmniej 22 lat pracy w ostatecznym rezultacie skutkuje przyznaniem jednostce świadczenia emerytalnego w wysokości mniejszej, niż wysokość świadczenia zastępczego o charakterze kompensacyjnym powstaje pytanie o zgodność takiego rozwiązania z konstytucyjnym prawem do zabezpieczenia społecznego wyrażonym w art. 67 Konstytucji RP oraz zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i osobom niepełnosprawnym (art. 69 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP). Jak podkreśla się bowiem w doktrynie i orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego szczególna ochrona tego prawa pozostaje w ścisłym związku nie tylko z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ale także z zasadą wzajemności świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Ubezpieczony biorący udział w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego, z którego wypłacane są świadczenia oczekuje, że w razie zajścia określonych zdarzeń uniemożliwiających mu działalność zarobkową uzyska świadczenia określone przez prawo. Osoba ubezpieczona ma więc prawo oczekiwać, że w razie niemożności kontynuowania zatrudnienia po spełnieniu przesłanek określonych w odpowiednich przepisach i po złożeniu odpowiednio udokumentowanego wniosku uzyska świadczenie emerytalne (por. M. Florczak-Wątor Monika w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, teza 3 do art. 67). Choć treść tej gwarancji nie ma charakteru stricte kapitałowego to jednak prawo żądania, z osiągnięciem określonego wieku, wypłaty świadczenia skalkulowanego na podstawie rachunku ubezpieczeniowego podlega ochronie konstytucyjnej i wymaga poszanowania ze strony ustawodawcy w razie modyfikacji systemu emerytalnego (por. wyrok TK z dnia 4 listopada 2015 r., K 1/14, OTK-A 2015/10/163). Wiąże się z tym też prawo do waloryzacji tego świadczenia (wyrok TK z dnia 22 października 2001 r., SK 16/01,OTK 2001/7/214). Mając na uwadze te okoliczności, zdaniem niniejszego składu orzekającego, niemające oparcia konstytucyjnego oraz niesprawiedliwe z punktu widzenia zasad zabezpieczenia społecznego jest zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych pobierających emeryturę w taki sposób, że nie mogą one skorzystać, podobnie jak osoby pracujące z prawa wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy pobierana przez nie emerytura jest niższa od wysokości tego świadczenia (przy spełnieniu oczywiście innych warunków wymaganych art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r.). Dlatego kierując się wyrażoną art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów Sąd w oparciu o wymienione wyżej zasady konstytucyjne dokonał "prokonstytucyjnej" wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W przyjętej przez Sąd koncepcji zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości pobieranej emerytury, jeśli jest ona oczywiście niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela przy tym poglądu, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, a wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury w odrębnym trybie. W przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. mowa jest bowiem o ustalonym prawie do świadczenia (w tym przypadku ustalonej emeryturze), a nie o świadczeniu faktycznie pobieranym, ponadto postępowanie musiałoby toczyć się "dwutorowo", co może ograniczać prawa strony. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, zostały wydane w konsekwencji nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Rozstrzygając sprawę ponownie, organy zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.).