II SA/Go 532/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Burmistrz [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 2 pkt 10, art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2018 r., poz. 554 ze zm., dalej: ustawa), odmówił T.K. umorzenia wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione, tj. M.P. i N.P., które wynoszą 10 339,39 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż wnioskiem z [...] lutego 2019 r. T.K. zwrócił się z prośbą o umorzenie zaległości finansowych powstałych z tytułu wypłaty przez organ właściwy świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym. Wniosek swój T.K. uzasadnił tym, że od kilku lat odbywa karę pozbawienia wolności a zakład karny nie posiada możliwości jego zatrudnienia. Zwrócono się do T.K. z prośbą o wskazanie : - jaka jest jego sytuacja zdrowotna (czy posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ; - czy wnioskował do sądu o obniżenie zasądzonych świadczeń alimentacyjnych; czy jest zobowiązany do alimentacji jeszcze w stosunku do innych osób ; - czy jest możliwość podjęcia odpłatnie zatrudnienia w Zakładzie Karnym). Pismem z [...] marca 2019 r. T.K. wskazał, że jego sytuacja życiowa nie zmienia się i przebywa w jednostce penitencjarnej, koniec odbywania kary przypada na wrzesień 2020 r., jest zobowiązany do alimentacji w stosunku do innych osób tj. do syna J.K. - alimenty w wysokości 800,00 zł plus odsetki miesięczne, nie ma możliwości zatrudnienia w zakładzie karnym; jest osobą uzależnioną od środków psychoaktywnych (leki przeciwbólowe); nie wnosił do sądu o obniżenie alimentów. T.K. zwrócił się do organu właściwego z prośbą o umorzenie zaległości alimentacyjnych powstałych z tytułu wypłaconych przez organ właściwy osobom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego tylko dlatego, aby po wyjściu w zakładu karnego nie posiadać żadnych zaległości i znów nie zostać skierowanym do zakładu karnego. W toku prowadzonego postępowania organ właściwy ustalił, że do chwili obecnej T.K. nie dokonał żadnej wpłaty tytułem spłaty alimentów. W ocenie organu I instancji nie ma podstaw, aby podstaw aby zakwalifikować sytuację T.K. jako szczególnie trudną, w której zachodziłyby uzasadnione okoliczności dające podstawę do umorzenia tak odsetek jak i należności głównej z tytułu wypłaconych przez organ świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wiek, stan zdrowia T.K. (brak orzeczenia o niepełnosprawności) zdaniem organu nie wskazują na niemożność spłaty zadłużenia w przyszłości. Poza tym odbywanie kary pozbawienia wolności jest okolicznością przemijającą wynikającą z zabronionych przez prawo działań. Ten fakt nie może być okolicznością łagodzącą, umożliwiającą zwolnienie strony z obowiązku uregulowania swoich zobowiązań alimentacyjnych. Zakład karny jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie, więc odbywający karę nie ponosi żadnych kosztów utrzymania. Koszty pobytu w zakładzie karnym pokrywa budżet państwa. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że organy władzy publicznej są uprawnione do udzielania pomocy tylko rodzinom w trudnej sytuacji rodzinnej lub społecznej, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. T.K. jest osobą zdrową, bez orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zdolną do podjęcia zatrudnienia zarówno w zakładzie karnym jaki po zakończeniu odbywania kary pozbawienia wolności. Strona może starać się o możliwość odpłatnego zatrudnienia w nowej jednostce i tym samym dokonywać spłaty zadłużenia. T.K. twierdzi, że ma problemy zdrowotne, jednak na potwierdzenie tego faktu nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Od przedmiotowej decyzji strona w ustawowym terminie wniosła odwołanie. W odwołaniu T.K. podniósł, że ocena jego sytuacji życiowej dokonana przez organ I instancji nie jest prawidłowa, dlatego decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 30 ust. 2 ustawy stanowi, iż organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Przesłanką umorzenia jest sytuacja dochodowa i rodzinna wnioskodawcy. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy i jest uzależnione od stwierdzenia przez organ przesłanki występowania szczególnych okoliczności opartych na kryterium dochodowym i rodzinnym. Oznacza to, że umorzenie należności dłużnika, również w części, nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie tej pomocy. Do swobodnego uznania organu ustawodawca pozostawił bowiem odmowę lub uwzględnienie wniosku dłużnika alimentacyjnego. Organ ma tu możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie stwierdzenia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego. W myśl przepisu art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Przepis art. 80 K.p.a., nakazujący ocenę całokształtu materiału dowodowego, wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 K.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Braki w tym zakresie uzasadnienia decyzji o charakterze uznaniowym uniemożliwiają - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546). Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a. Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie analiza zaskarżonej decyzji w zestawieniu z treścią zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dowodów prowadzi do wniosku, że organ administracji przy wydaniu decyzji nie naruszył wskazanych wyżej reguł postępowania i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobom uprawnionym w dniu 18 marca 2019r., strona została o fakcie tym powiadomiona, jak również o możliwości wniesienia nowych dowodów w sprawie, jednakże strona z prawa wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a. nie skorzystała. Wniosek strony został bowiem rozpatrzony przy uwzględnieniu jej sytuacji dochodowej i życiowej przez niego przedstawionej, a wyciągniętych na tej podstawie wniosków nie można uznać za dowolne. Strona zresztą ustaleń tych nie kwestionuje, a jedynie prowadzi polemikę z ich oceną dokonaną przez organ administracji, co wynika również z treści wniesionego odwołania. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 K.p.a., oraz treści dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, organ przedłożony przez stronę materiał dowodowy poddał ocenie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. W ocenie Kolegium charakter zobowiązań alimentacyjnych, które w przypadku rodziców w stosunku do ich dzieci mają charakter obligatoryjny, a zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego (lub świadczeń z nim związanych) mają charakter wyjątkowy i powinny być interpretowane w sposób ścisły a nie rozszerzający. Należy równocześnie podkreślić, że w świetle art. 30 ust. 2 ustawy umorzenie, a zatem całkowita rezygnacja z egzekucji należności, stanowi najdalej idącą formę pomocy dla dłużników, stanowi wyjątek od określonego w art. 27 ust. 1 tej ustawy obowiązku zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Zdaniem Kolegium, w realiach rozpoznawanej sprawy faktu umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie uzasadnia zatem, zarówno sam pobyt dłużnika w zakładzie karnym, jak również ewentualne trudności w znalezieniu pracy po jego opuszczeniu. Okoliczność odbywania kary pozbawienia wolności nie jest okolicznością obiektywną. Nie stanowi też wystarczającej przesłanki do udzielenia wnioskowanej ulgi w postaci umorzenia, gdyż stanowi efekt, konsekwencję zabronionych z punktu widzenia prawa działań strony w przeszłości. Nie jest to więc okoliczność całkowicie niezależna od niego, na powstanie której nie miał on wpływu. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że za wyjątkową nie może zostać uznana sytuacja będąca efektem zawinionych działań podmiotu zobowiązanego do alimentacji (por. wyroki NSA z 24 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 544/07; z 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 881/11). W przeciwnym wypadku naganne działania dłużnika, sprzeczne z normami prawa karnego, byłyby premiowane umarzaniem zaległości z tytułu wypłacanych świadczeń alimentacyjnych, płaconych zamiast dłużnika z budżetu państwa. Państwo obciążyło podatników ciężarem częściowego comiesięcznego utrzymywania dziecka dłużnika, a teraz ma on obowiązek wydatkowane kwoty zwrócić. Zabezpieczenie społeczne nie ma na celu przejmowanie w całości kosztów utrzymania dzieci z barków rodziców tychże dzieci, na barki podatników (por. wyroki NSA z: 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2429/14; z 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 881/11 oraz z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1166/09). Umorzenie należności powinno mieć miejsce, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Stan taki powinien być efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Ze względów wymienionych powyżej okoliczności takie nie zaistniały w realiach rozpoznawanej sprawy, gdyż za taką w szczególności nie uznaje się pobytu osadzonych w zakładach karnych. Wszystkie omówione wyżej okoliczności, w ocenie Kolegium wskazują, że postępowanie administracyjne było prowadzone przez organ I instancji bez uchybień w tym zakresie. W konsekwencji zaskarżona decyzja nie narusza przytoczonych wyżej przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a zatem nie zachodziły podstawy do jej uchylenia i kwestionowania zasadności takiego rozstrzygnięcia, także w kontekście uznaniowego charakteru decyzji, a to, że organ I instancji nie uwzględnił wniosku strony nie może świadczyć o wadliwości decyzji.  Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi T.K., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją albowiem jego sytuacja w której się obecnie znajduje daje podstawy do wydania decyzji innej treści. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Przesłanki umorzenia należności powstałych z tytułu świadczeń wypłacanych osobom uprawnionym z funduszu alimentacyjnego reguluje art. 30 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Umorzenie należności, w myśl art. 30 ust. 3 ustawy, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Z treści ww. przepisu wynika uznaniowy charakter decyzji wydawanych na jego podstawie. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 K.p.a., załatwienie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Tym samym wybór sposobu załatwienia wniosku strony o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego zależy wyłącznie od woli organu właściwego wierzyciela nawet wtedy, gdy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie, z tym jednak zastrzeżeniem, iż nie może to oznaczać dowolności podjętego rozstrzygnięcia. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy granice uznania w danym przypadku nie zostały przekroczone. O ile stanowisku organu nie można przypisać cech dowolności, a więc gdy ma ono oparcie w zgromadzonym materiale, jest umotywowane i logicznie poprawne, to właściwie podważenie go w postępowaniu sądowym nie jest dopuszczalne. W niniejszej sprawie bezsporne okoliczności upoważniały do wniosków przedstawionych w decyzjach organów obu instancji. Zdaniem Sądu materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, iż wskazanym wyżej powinnościom w toku postępowania administracyjnego uchybiono. Wniosek skarżącego został bowiem rozpatrzony przy uwzględnieniu jego sytuacji dochodowej i rodzinnej przez niego przedstawionej, a wyciągniętych na tej podstawie wniosków nie można uznać za dowolne. W ocenie Sądu organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i dokonały prawidłowej wykładni przepisu art. 30 ust. 2 ustawy. Oceniając możliwość umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego należy mieć na względzie fakt - jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji - że wprawdzie skarżący przebywał w Zakładzie Karnym (Areszt Śledczy w [...]) w którym nie było wolnych etatów odpłatnych, jednak po przetransportowaniu do nowej jednostki docelowej, może starać się o możliwość odpłatnego zatrudnienia i tym samym dokonać spłaty zadłużenia. Nie można bowiem wykluczyć, że skarżący podejmie pracę w warunkach odbywania kary. Ponadto wskazać należy, że po opuszczeniu Zakładu Karnego (koniec kary przypada na wrzesień 2020 r.), sytuacja dochodowa skarżącego może ulec zmianie, gdyż jest on osobą zdrową, zdolną do podjęcia pracy (skarżący nie przedłożył orzeczenia o niepełnosprawności). Po wyjściu z Zakładu Karnego skarżący będzie miał zatem możliwość podjęcia pracy zarobkowej pozwalającej na spłatę zaległości alimentacyjnych. Oczywiście sytuacja dochodowa wnioskodawcy może, co do zasady stanowić przesłankę umorzenia przez organ właściwy wierzyciela tego rodzaju należności, jednakże wybór rozstrzygnięcia pod dokonaniu jej analizy, należy ostatecznie do organu administracji, który w rozpatrywanej sprawie przedstawił swoje stanowisko w oparciu o całokształt materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.) oraz w sposób wyczerpujący i logiczny. Nadto należy wskazać, iż przywołując orzecznictwo słusznie organ II instancji podniósł, że odbywanie przez skarżącego kary pozbawienia wolności nie może stanowić wystarczającej przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżącego, gdyż stanowi ona efekt zabronionych działań. W orzecznictwie sądowym nie budzi natomiast wątpliwości, że za wyjątkową nie może zostać uznana sytuacja będąca efektem zawinionych działań podmiotu zobowiązanego do alimentacji. Uznanie takie sytuacji za wyjątkową prowadziłoby bowiem do tego, iż naganne działanie dłużnika, sprzeczne z normami karnymi, byłoby dodatkowo premiowane umarzaniem zaległości z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnych, uprzednio spełnianych na koszt podatnika (podobnie wyrok WSA w Łodzi z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1111/10, wyroki NSA z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1166/09, z 24 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 544/07 – opublikowane w Internecie na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.). W okresie pobytu w Zakładzie Karnym skarżący ma przy tym zapewnione zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych i stan jego należności nie ma na to żadnego wpływu. Wobec powyższego Sąd uznał, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Natomiast negatywne rozpoznanie obecnego wniosku nie wyklucza składania następnych. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).