II SA/Go 532/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 14 maja 2014 r. nr XXIX.187.2014 w przedmiocie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] I. stwierdza nieważność § 6 pkt 4 w zakresie słów "wybieranie i" oraz § 17 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowoadministracyjne. Dnia 14 maja 2014 r. Rada Gminy podjęła - na podstawie art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.) - uchwałę nr XXIX.187.2014 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...]. W § 6 pkt 4 uchwały Rada Gminy postanowiła, że do kompetencji Zebrania Wiejskiego należy powoływanie i odwoływanie Sołtysa i Rady Sołeckiej. W myśl § 17 ust. 1 uchwały dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na Zebraniu wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/20 uprawnionych zgodnie z § 10 ust. 2 mieszkańców Sołectwa, natomiast w świetle § 17 ust. 2 uchwały jeżeli w wyznaczonym terminie nie stawiła się wymagana liczba mieszkańców, wybory w II terminie mogą być przeprowadzone, po upływie 15 minut w tym samym dniu i w tym samym miejscu bez względu na liczbę obecnych na Zebraniu, o ile tak postanowiono w zarządzeniu, o którym mowa w § 16 ust. 3. Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w zakresie § 6 pkt 4 oraz § 17 ust. 1 i 2., zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. przez wskazanie w § 6 pkt 4 oraz § 17 ust. 1, że do kompetencji Zebrania należy wybieranie i odwoływanie Sołtysa i Rady Sołeckiej, a dla ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na Zebraniu wymagana jest osobista obecność co najmniej 1/20 uprawnionych mieszkańców sołectwa pomimo tego, że u.s.g. nie nadaje organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do powoływania i odwoływania Sołtysa oraz Rady Sołeckiej, a nadto nie przewiduje kworum dla ważnego wyboru wymienionych organów, a zatem wybory będą ważne bez względu na frekwencję. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 pkt 4 oraz § 17 ust. 1 i 2, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę Prokuratora w zakresie zarzutu odnoszącego się do : - § 6 pkt 4 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zapisu przyznającego Zebraniu Wiejskiemu kompetencję wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej; - 17 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały. Organ wniósł natomiast o oddalenie skargi w zakresie zarzutu odnoszącego się do § 6 pkt 4 uchwały w części dotyczącej zapisu przyznającego Zebraniu Wiejskiemu kompetencję odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej. W piśmie z dnia [...] października 2020 r. Prokurator cofnął zarzut dotyczący istotnego naruszenia prawa przez przyznanie Zebraniu Wiejskiemu uprawnienia do odwoływania Sołtysa i Rady Sołeckiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 5 i 6ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Gminy w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...]. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast ustępu 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, co do istotnego naruszenia prawa przez § 6 pkt 4 zaskarżonego Statutu w zakresie w jakim przyznaje Zebraniu Wiejskiemu kompetencje do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej. Prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze (por. wyroki WSA w Opolu: z dnia 15 września 2009 r., II SA/Op 225/09; z dnia 18 stycznia 2007 r., II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lutego 2017 r., II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2020 .r. , III SA/Kr 176/20, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 października 2019 r., II SA/Go 349/19). Ponadto zestawiając treść § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały, wymagającego kworum niezbędnego dla dokonania wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej, z brzmieniem art. 36 ust. 2 u.s.g. należy przyznać rację Prokuratorowi o sprzeczności obu przepisów. Art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i mocą czytelnej decyzji ustawodawcy nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. W sposób niebudzący wątpliwości reguluje zatem podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące w sołectwie. Za sprzeczny zatem z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należało § 17 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w którym określono, że dla dokonania wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność, co najmniej 1/20 uprawnionych zgodnie z § 10 ust. 2 mieszkańców. W tych okolicznościach wprowadzenie w Statucie dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., II SA 2112/01, LEX nr 81971, wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. II SA/Ol 1446/16, CBOSA). W konsekwencji za istotnie naruszające prawo należało uznać również zapisy § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały, dotyczące dalszego przebiegu procesu wyboru Rady Sołeckiej i Sołtysa w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 17 ust. 1 Statutu. Nie można również przyjąć, aby sporne zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane - na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. - do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność § 6 pkt 4 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "wybieranie i" oraz § 17 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku). W pozostałym zakresie, tj. dotyczącym § 6 pkt 4 zaskarżonej uchwały w części określającej kompetencję Zebrania Wiejskiego do odwoływania Sołtysa i Rady Sołeckiej, Sąd - na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a. - umorzył postępowanie z uwagi na cofnięcie skargi przez Prokuratora w tej części, uznając tą czynność procesową za dopuszczalną (pkt II wyroku).