II SA/Go 533/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi P S.A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm., dalej zwanej PSP), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej kpa) oraz § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719, dalej zwanego rozporządzeniem MSWiA), w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe opisanymi w protokole z dnia [...] marca 2012 r. z czynności kontrolno-rozpoznawczych na obszarach leśnych zlokalizowanych na terenie Nadleśnictwa [...] nakazał P S.A w ustalonym terminie do 31 maja 2012 r., odnowić i utrzymywać pasy przeciwpożarowe oddzielające czynne torowiska od obszarów leśnych Nadleśnictwa [...], na odcinkach wymienionych w protokole z czynności kontrolno – rozpoznawczych, w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Organ wskazał, iż stan poddanych kontroli w dniu [...] marca 2012 r. pasów przeciwpożarowych narusza treść w/w przepisu. Tymczasem jak podkreślił organ ruch kolejowy jest źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, położonych wzdłuż szlaków kolejowych, a w szczególności proces hamowania pociągu, opisując związane z nim niebezpieczeństwo pożaru. Organ wskazał, iż postanowienia określone w niniejszej decyzji wynikają bezpośrednio z przepisów przeciwpożarowych, tj. art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. nr 178 poz. 1380 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających sytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955). W odwołaniu od powyższej decyzji P S.A podniósł, że ustawa o transporcie kolejowym nie reguluje swym zakresem podmiotów zobowiązanych do wykonywania i utrzymania pasów przeciwpożarowych, natomiast art. 55 w/w ustawy daje jedynie zarządcy infrastruktury za odszkodowaniem prawo do urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych. Nadto odwołujący zarzucił, iż decyzja zobowiązująca do utrzymania pasów przeciwpożarowych w lasach jest niezgodna z art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach państwowych, które jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Zdaniem odwołującego zobowiązanie go do ochrony cudzego majątku i wykonania prac na cudzym terenie skutkuje finansowaniem przez zarządcę infrastruktury kolejowej działań należących do właścicieli lasów. Decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 27 i art. 11a ust. 2 pkt 1 PSP oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego w niej obowiązku i orzekając co do istoty sprawy ustalił, że w/w termin przedłuża do dnia 30 czerwca 2012 r., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał zaskarżoną decyzję za w pełni uzasadnioną przyjmując jedynie za konieczne przesunięcie terminu wskazanego w niej wykonania obowiązku. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wskazując, że już sam art. 17 ust. 1 utk nakłada na zarządów i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W tym kontekście za oczywiste uznał organ uprawnienia zarządców szlaków kolejowych opisane w art. 55, który stanowi, że "Zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem: 1) ustawiać zasłony odśnieżne; 2) zakładać żywopłoty; 3) urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Stosownie do treści ust. 2 ustalenie odszkodowania za ustawianie zasłon odśnieżnych, zakładanie żywopłotów, urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. W myśl ust. 3 art. 17 ustawy jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów". Wyżej wymienione czynności mają, zdaniem organu, ścisły związek z możliwością prowadzenia ruchu kolejowego w sposób bezpieczny. W ocenie organu odwoławczego z kontekstu przepisu wyraźnie wynika, że odszkodowania za ustawienie zasłon śnieżnych, zakładanie żywopłotów oraz urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych są należne właścicielom gruntów, w drodze umowy stron. Wyjątek opisany w art. 55 ust. 3 utk, dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Jego prawo, o którym mowa w pierwszej części zdania art. 55 ust. 1 utk, dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Organ odwoławczy zaznaczył także, że w sprawie nie bez znaczenia jest ustalenie źródła zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, jakim jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania. P S.A, wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów przez niewłaściwą wykładnię § 38 rozporządzenia MSWiA w zw. z art. 17 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o lasach powtarzając argumentację podniesioną w postępowaniu odwoławczym. Skarżący podkreślił, iż treść wskazanych przepisów nie daje podstaw do nałożenia takiego obowiązku na zarządcę kolejowego choćby z tego względu, że linia kolejowa biegnie przez teren Nadleśnictw, a w postępowaniu nie ustalono czy pasy zlokalizowane są na gruntach zarządzanych przez nadleśnictwa czy skarżącego. Zdaniem skarżącego organ nie ustalił właściwego podmiotu jako adresata obowiązku. Nadto skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 i art. 77 kpa poprzez nierozpoznanie materiału dowodowego i sprzeczność poczynionych ustaleń z treścią materiału. Skarżąca zarzuciła dodatkowo organowi naruszenie treści art. 28 kpa poprzez nie zapewnienie udziału w sprawie zainteresowanego tj. przedstawiciela Lasów Państwowych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, w myśl art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwie interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. W konsekwencji powyższej kontroli sąd uchyla zaskarżoną decyzję jedynie w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej zwanej p.p.s.a. Sąd rozpoznając sprawę, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie była decyzja Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z [...] maja 2012 r., nr [...] i decyzja Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] nakładające na skarżącego obowiązek oczyszczenia w określonym terminie pasów przeciwpożarowy oddzielających czynne torowiska od obszarów leśnych Nadleśnictwa [...], na odcinkach wymienionych w protokole z czynności kontrolno – rozpoznawczych z dnia [...] marca 2012 r. oraz utrzymanie ich w stanie zapewniajacym użyteczność przez cały rok. Zaskarżone decyzje wydane zostały na skutek postępowania administracyjnego wszczętego przez organ I instancji z urzędu w związku z przeprowadzoną uprzednio przez tenże organ kontrolą lini kolejowych znajdujących się na obszarze Nadleśnictwa [...]. Powyższa kontrola miała na celu ocenę stanu utrzymania pasów przeciwpożarowych trakcji kolejowej na wskazanym obszarze z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej na obszarach leśnych zlokalizowanych na terenie powiatu administrowanych przez Nadleśnictwo [...]. Organy przeprowadzają tego rodzaju kontrolę w celu ochrony przeciwpożarowej, mając na uwadze wysoki stopień zagrożenia pożarowego stwarzanego dla obszaru leśnego przez ruch kolejowy. Zaskarżone decyzje wydane zostały m.in. w oparciu o treść art. 26 ust. 1 pkt 1 i 2 PSP, zgodnie z którym Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Stwierdzony przez organ w toku postępowania nieprawidłowy stan pasów przeciwpożarowych uzasadniający nałożenie obowiązku wskazanego w zaskarżonej decyzji, nie był kwestionowany przez strony. Natomiast kwestię sporną w badanej sprawie stanowiło ustalenie podmiotu, na którym ciąży obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych w odpowiednim stanie, a zatem ustalenie adresata zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony skarżącej obowiązek ten winien zostać nałożony na właściciela gruntów, na których urządzone zostały pasy przeciwpożarowe. W takiej sytuacji adresatem przedmiotowej decyzji winien być Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo. Zdaniem zaś organu administracji publicznej powyższy obowiązek, jak wskazano w treści zaskarżonej decyzji, ciąży na P S.A. jako zarządzający infrastruktury kolejowej. Przeprowadzona przez Sąd analiza przepisów prawa wskazuje, iż ustalenia organu oraz przyjętą przez organ interpretację przepisów prawa uznać należało za uzasadnioną. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59), właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Natomiast art. 9 ust. 3 tejże ustawy wskazuje, że minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Natomiast w myśl § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (wydanego na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej) lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Powyższe rozporządzenie nie określa w sposób jednoznaczny podmiotów zobowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. W odróżnieniu od niego poprzednio obowiązujące rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz. U. 2006 r., nr 80, poz. 563) w § 34 ust.3 pkt 2 nakładało jednoznacznie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na właścicieli linii kolejowych. Zgodnie z treścią § 38 ust. 2 aktualnie obowiązującego rozporządzenia rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej określają: - rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. nr 58, poz.405 i nr 82, poz.573); - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. nr 153, poz.955). Przyjąć należy zatem, iż cytowany przepis rozporządzenia odsyłając do innych aktów prawnych, ma charakter informacyjny. Wskazane przez § 38 ust. 2 rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów w § 10 wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych: pas oddzielający las od dróg publicznych i dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi; pas przeciwpożarowy oddzielający las od parkingów i zakładów przemysłowych; pas przeciwpożarowy oddzielający las od obiektów na terenach poligonów wojskowych i pas przeciwpożarowy rozdzielający duże zwarte obszary leśne. W katalogu tym nie występują pasy przeciwpożarowe oddzielające linie kolejowe. Kwestią tego rodzaju pasów zajmuje się natomiast ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. To ostatnie reguluje jedynie techniczną kwestię prowadzenia robót i odległości dotyczących pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: 1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; 2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych; 3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Przepis ten nakłada zatem na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Natomiast sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, określa przepis art. 55 tejże ustawy. Zgodnie z jego treścią zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (pkt 3 ust. 1 art. 55 u.t.k). W myśl art. 55 ust. 2 cyt. ustawy ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. Opisany w art. 55 ust. 3 u.t.k, wyjątek dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Uznać należy, iż prawo zarządcy, o którym mowa w art. 55 ust. 1 u.t.k, dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów, celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury kolejowej. Zarządcą infrastruktury kolejowej jest natomiast podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie. Infrastrukturę kolejową stanowią zaś linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 7 i 1 ustawy o transporcie kolejowym). Pod pojęciem linii kolejowej należy rozumieć natomiast drogę kolejową mającą początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami, a przyległy pas gruntu to grunt wzdłuż linii kolejowych, usytuowany po obu ich stronach, przeznaczony do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego (art. 4 pkt 2 i 3 o transporcie kolejowym). Wskazana zatem powyżej interpretacja art. 17 ust. 1 oraz art. 55 o transporcie kolejowym, do której odsyła § 38 rozporządzenia, nakazuje przyjąć, iż podmiotem zobowiązanym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej. W powyższym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko WSA w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 988/11. W konsekwencji powyższych rozważań przyjąć należało, iż w niniejszej sprawie podmiotem zobowiązanym jest niewątpliwie P S.A.. W odniesieniu do art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach podkreślić należy, że zobowiązują one właścicieli lasów jedynie ogólnie do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepisem szczególnym dotyczącym realizacji pasów przeciwpożarowych jest natomiast art. 17 ust.1 w zw. z art. 55 ww ustawy o transporcie kolejowym. Słusznie podkreśliły organy, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie miało także ustalenie źródła zagrożenia pożarowego. Należało mieć na uwadze fakt, że źródłem tym dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Za nieuzasadniony w ocenie Sądu uznać należało podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału jednej ze stron tj. Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]. Zauważyć bowiem należy, iż w myśl art. 145 § 1 pkt 4 kpa powyższe naruszenie stanowić może podstawę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego tj. wznowienia postępowania administracyjnego z udziałem strony która bez swojej winy nie brała udziału w sprawie. Podkreślić należy jednak, iż wszczęcie takiego postępowania nastąpić może wyłącznie na wniosek tej strony, która wcześniej nie brała udziału w postępowaniu. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia powyższego zarzutu, gdyż ewentualne naruszenie w tym zakresie nie stanowi okoliczności, która miałaby istotny wpływ na wynik postępowania, uzasadniając tym samym uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd działając zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. .