II SA/Go 535/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant Inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi A.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę i kosztów upomnienia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział na rzecz A.M. kwotę 100 (sto) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2009r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat odmówił A.M. umorzenia zadłużenia obejmującego odsetki od zaległości naliczone na dzień 20 grudnia 2007r. w kwocie 12. 238, 00 zł oraz koszt upomnienia w kwocie 102, 00 zł. Decyzja wydana została na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: DZ.U. z 2007r. Nr 11 póz. 74 ze zm.) - zwana dalej ustawą. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2008r. odpowiedzialność za długi pozostawione przez spadkodawcę S.G., przeniesiona została na A.G. (obecnie – M.), która nabyła spadek po zmarłym na podstawie ustawy w całości. A.M. złożyła wniosek o umorzenie odsetek za zwłokę i kosztów upomnienia oraz spłatę pozostałej należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w systemie ratalnym Organ wskazał, że z poczynionych ustaleń wynika, iż wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo, jest zarejestrowana w Powiatowym urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku. Średnia wysokość miesięcznych zarobków małżonka strony wynosi 1.414, 41 zł. Wnioskodawczyni wspólnie z mężem oraz dzieckiem mieszka w budynku gospodarczym spełniającym rolę domu jednorodzinnego. Koszty utrzymania gospodarstwa domowego wynoszą około 800 zł, z czego koszty zużycia energii elektrycznej oraz gazu ponosi matka wnioskodawczyni. Strona jest właścicielką nieruchomości w postaci działki oraz rozpoczętej na niej budowy domku jednorodzinnego. Dalej organ przytoczył treść przepisu art. 28 ust. 1 ustawy i analizując stan faktyczny stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie przesłanki do jego zastosowania nie zachodzą. Rozpatrując sprawę pod kątem zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3a ustawy organ stwierdził, że strona znajduje się w okresie aktywności zawodowej, a aktualne potrzeby na rynku pracy stwarzają możliwość świadczenia pracy, dlatego można uznać że strona ma możliwości zarobkowe pozwalające na uregulowanie należności. Zdaniem organu fakt, iż strona spłaca kredyt bankowy świadczy o tym, iż jest ona w stanie ponieść ciężar spłat zadłużenia wobec Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, bez uszczerbku dla niezbędnych środków utrzymania. Nadto organ wskazał, że w sprawie nie zachodzą takie okoliczności jak straty materialne na skutek klęski żywiołowej, ani przewlekła choroba która ze względu na konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, uniemożliwiałaby uzyskiwanie dochodu. W ocenie organu sytuacja finansowa strony choć trudna, nie ma charakteru wyjątkowego, a osiągane w rodzinie dochody wskazują, że wywiązanie się z zobowiązań wobec ZUS jest możliwe. Organ l instancji podkreślił wyjątkowy charakteru ulgi w postaci umorzenia zaległości składkowych, nadto wskazał na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Od decyzji organu l instancji strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazała na swoją trudna sytuację finansową. W piśmie uzupełniającym z dnia [...] marca 2009r. strona podała, że oprócz zadłużenia wobec ZUS w drodze spadkobrania po zmarłym ojcu nabyła również długi wobec innych wierzycieli. Odziedziczona nieruchomość w postaci działki i rozpoczętej na niej budowy domu, ze względu na działanie czynników atmosferycznych, jest w złym stanie. Ze względu na trudności finansowe nie ma możliwości zakończenia budowy domu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję wydaną w l instancji. Decyzja organu II instancji wydana została na podstawie art. 84 ust. 4 ustawy oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. Organ w całości podtrzymał stanowisko i argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji organu l instancji. Nadto organ wskazał, że wierzytelność ZUS w całości została zabezpieczona hipoteką przymusową, a w myśl art. 24 ust. 5 ustawy należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem nie ulegają przedawnieniu, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Od powyższej decyzji wydanej w II instancji A.M. wniosła skargę. Skarżąca wskazała na swoją trudną sytuację materialną, podała iż odpowiedzialność za długi z tytułu składek przejęła w spadku po zmarłym ojcu, nie miała świadomości o istnieniu zaległości wobec ZUS, zaległe składki na ubezpieczenie społeczne zobowiązała się spłacać w systemie ratalnym. Zdaniem skarżącej naliczone odsetki od zaległych składek nie były przewidziane w budżecie ZUS. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. z 2002r. Nr 153 póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl przepisów art. 134 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 póz. 1270 ze zm. - zwaną dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga okazała się zasadna o tyle, że uruchomiła tryb sądowej weryfikacji wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, w wyniku której Sąd stwierdził, że decyzja organu II instancji narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w myśl art. 145 §1 pkt 1"c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U.z 2002r. nr 153 póz. 1270 ze zm.) - zwana dalej p.p.s.a. Przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę wydania decyzji w przedmiocie zastosowania ulgi w spłacie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest art. 28 ust. 1, ust., 2, ust. 3 oraz ust. 3a wskazanej powyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis art. 28 ust. 1 przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W ust. 2 ustawodawca zawarł regulację, w myśl której należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast w ust. 3 art. 28 określone zostały przez ustawodawcę sytuacje, przez które należy rozumieć całkowitą nieściągalność, o której mowa w ust. 2. Słuszne jest stanowisko organów obydwu instancji, w myśl którego w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żaden z przypadków całkowitej nieściągalności, wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca na podstawie ustawy nabyła w całości spadek po zmarłym S.G.. W skład spadku wchodziły długi spadkowe, w tym zaległe należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej zwany w skrócie - ZUS) z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych oraz na Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Decyzją z dnia [...] maja 2008r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych orzekł o przeniesieniu odpowiedzialności za zaległe należności z tytułu składek obciążające S.G. na A.G. (obecnie – M.). Spadek obejmował również nieruchomość - działkę z rozpoczętą budową domu jednorodzinnego, na której to nieruchomości ZUS ustanowił hipotekę przymusową na zabezpieczenie roszczeń z tytułu składek. W tej sytuacji przepis art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy, przewidujący możliwość umorzenia należności z tytułu składek w wypadku ich całkowitej nieściągalności, nie może mieć zastosowania. Należy w tym miejscu przypomnieć, że wskazany tu przepis ustawy stanowi, iż całkowita nieściągalność zachodzi gdy dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. Organ administracyjny rozpatrzył również możliwość umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a i stwierdził, że sytuacja finansowa skarżącej nie uzasadnia umorzenia należności w oparciu o ten przepis ustawy. Organ wskazał również na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Szczegółowe zasady umarzania należności o których mowa w art. 28 ust. 3a określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (DZ.U. z 2003r. Nr 141 póz. 1365). W myśl § 3.ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Rozpatrując możliwość umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy organ poddał analizie sytuację finansową i rodzinną skarżącej. Organ wskazał, że fakt osiągania stałych dochodów w rodzinie w wysokości 1.870,00 zł oraz możliwość spłaty zaległości w systemie ratalnym nie pozwalają na stwierdzenie, iż skarżąca nie ma realnych możliwości wywiązania się z zobowiązania wobec ZUS. Opierając się na unormowaniu wynikającym z art. 24 ust. 5d ustawy, organ wskazał na możliwość dochodzenia należności z tytułu składek w okresie pięcioletnim, co - w ocenie organu - implikuje wniosek, iż w przyszłości sytuacja finansowa skarżącej może ulec poprawie, co wpłynie na możliwość spłaty zaległości. Ustalenia organu administracyjnego w zakresie sytuacji finansowej skarżącej mają oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W ocenie Sądu stanowisko organu administracyjnego w zakresie przesłanek odmowy umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy nie narusza przepisów prawa materialnego. Należy wskazać, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Oznacza, to że nawet w sytuacji gdy w sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki umorzenia należności, organ administracyjny nie jest związany treścią wniosku. Organ administracyjny ma jednak obowiązek zbadania wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i wykazania z jakich przyczyn odmawia umorzenia. Szczegółowe przedstawienie motywów rozstrzygnięcia ma istotne znaczenie właśnie w wypadku decyzji opartych na instytucji uznania administracyjnego, w których przepis prawa przyznaje organowi administracyjnemu pewien "luz decyzyjny". Jednakże rozstrzygnięcie administracyjne zawsze winno mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa, dlatego też w wypadku decyzji opartych na instytucji uznania administracyjnego na organie administracyjnym spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego zbadania sprawy i umotywowania podjętego rozstrzygnięcia, tak aby wydanej decyzji nie można było zarzucić, że jest dowolna. Analizując niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że decyzje organów obydwu instancji zostały wydane bez wnikliwej analizy normy prawnej wynikającej z przepisów art. 28 ust. 3a i art. 30 ustawy. W myśl przepisu art. 30 ustawy do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29. Z akt sprawy wynika, że S.G. prowadził działalność gospodarczą w formie Zakładu oraz, że w okresie od marca 1999r. do kwietnia 2000 r. zatrudniał pracowników (k-34). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że należność z tytułu składek obejmuje odsetki za zwłokę naliczone na dzień [...] grudnia 2007r. od składek należnych za okres od maja do grudnia 1999 roku, a zatem - za okres, w którym S.G. zatrudniał pracowników. Pomimo powyższej, nie budzącej sporu okoliczności sprawy, organ administracyjny orzekający w sprawie nie wyjaśnił, czy przedmiotem rozstrzygnięcia są należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonego będącego jednocześnie płatnikiem składek, czy też należności od składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Należy wskazać, że również z materiału dowodowego nie wynika, czy objęta zaskarżoną decyzją administracyjną oraz decyzją ją poprzedzającą kwota należności z tytułu odsetek dotyczy tylko odsetek od składek należnych od S.G., czy też również od składek od zatrudnionych przez niego pracowników W tym miejscu należy ponownie zauważyć, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne uregulowana w art. 28 ust. 3a ustawy oraz w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003r. ma zastosowanie tylko i wyłącznie do zaległości z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych będącymi jednocześnie ich płatnikami. Tym samym istotną jest w sprawie okoliczność jakiego charakteru należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (w rozumieniu art. 28 ust. 3a) podlegają rozstrzygnięciu. Jeśli bowiem decyzja organu l instancji zawierałaby rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia należności z tytułu składek od S.G. jako osoby ubezpieczonej, będącej jednocześnie płatnikiem składek na ubezpieczenie społeczne własne oraz odmawiałaby umorzenia należności z tytułu składek od ubezpieczonych nie będących płatnikami, to taka decyzja nie powinna być utrzymana w mocy przez organ II Instancji. W takiej sytuacji decyzja organu II instancji naruszałaby przepis art. 105 § 1 w związku z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek, prowadzone w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a jest bowiem bezprzedmiotowe, a wydane rozstrzygnięcie merytoryczne narusza przepis art. 105 § 1 k.p.a. Powyższa okoliczność ma istotne w sprawie znaczenie, albowiem strona w postępowaniu administracyjnym winna być szczegółowo i wnikliwie poinformowana o motywach danego rozstrzygnięcia. Z powyższych względów decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem przepisów art. 77§ 1, art. 80 i art. 107 §1 k.p.a. Badając ponownie prawidłowość rozstrzygnięcia organu l instancji Prezes Zakładu zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wnioski. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku. W punkcie II, na podstawie art. 152 orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.