II SA/Go 535/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi S.M. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej S.M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 10, art. 123, art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako kpa), zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przyznania S.M. płatności do gruntów rolnych na rok 2012. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że 18 lutego 2013 r. wpłynął do organu akt oskarżenia przeciwko S.M.. Wobec powyższego powstała potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Okręgowy, dotyczącego wyłudzenia dopłat unijnych. Wyjaśniając natomiast pojęcie "zagadnienia wstępnego" organ I instancji wskazał, że są to sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którym w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie przez właściwy organ, czy doszło do nienależnego pobrania płatności. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła S.M., reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się uchylenia postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu zarzucono naruszenie art. 97 § 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie. Zdaniem strony, organ dowolnie traktuje instytucję zawieszenia postępowania, albowiem raz zawiesza postępowanie, następnie je podejmuje i znowu zawiesza. W zażaleniu podkreślono, że organy administracji mają obowiązek traktować stronę jako osobę niewinną i prowadzić postępowanie administracyjne z jej udziałem. Dopiero ewentualne zakończenie postępowania karnego poprzez wydanie prawomocnego wyroku skazującego w stosunku do strony, może skutkować ewentualnym wzruszeniem wydanej decyzji, bądź wszczęciem innego postępowania przewidzianego przez właściwą ustawę. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych jednocześnie podkreślono, że przedmiot sprawy karnej nie może być traktowany jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi istnieć zatem związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym związek taki powinien być bezpośredni. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 123, art. 126, 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że z treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa wynika, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie, z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zatem wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie przez Sąd Okręgowy, czy złożone przez S.M. dokumenty nie zostały sfałszowane, podrobione lub też poświadczające nieprawdę ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie merytoryczne i zakończenie sprawy przez organ I instancji w zakresie przyznania płatności. Ustalenia Sądu Okręgowego oraz prowadzone postępowanie administracyjne Kierownika Biura Powiatowego ARiMR są od siebie wzajemnie zależne. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony, że organ I instancji zawiesza, podejmuje i ponownie zawiesza postępowanie administracyjne, organ odwoławczy uznał go za bezzasadny wskazując, że postępowanie organu w tym zakresie było prawidłowe i uzasadnione. Dodatkowo organ odwoławczy podkreślił, że płatności obszarowe stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej i mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne. Zatem Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako agencja rządowa dysponująca środkami publicznymi, pochodzącymi m.in. z funduszy Unii Europejskiej nie może ich wydatkować w sposób niezgodny z prawem. Wobec powyższego organy nie mogą domniemywać, że S.M. spełnia warunki do uzyskania płatności bezpośrednich, a ustalenie powyższego faktu przez Sąd Okręgowy stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie złożyła S.M. wnosząc o uchylenie postanowień obydwu instancji, rozpoznanie sprawy w trybie postępowania uproszczonego oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając im: – naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa polegające na błędnej jego wykładni i niewłaściwym zastosowaniu polegającym na przyjęciu, że w sprawie konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wystarczający jest do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego sprawę i nie ma podstaw do zawieszenia postępowania; – naruszenie art. 12 kpa polegające na jego nie zastosowaniu, skutkującym niewnikliwym, powolnym postępowaniu i nie posługiwaniu się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w aktach sprawy brak jest aktu oskarżenia, na który powołuje się organ administracji i nie wiadomo, czego dotyczy prowadzone postępowanie karne. W ocenie pełnomocnika, obowiązkiem organów administracji prowadzących przedmiotowe postępowanie jest ustalenie - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - okoliczności faktycznych, albowiem przesłankami wydania decyzji w zakresie płatności w ramach WPR są tylko okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialnoprawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Organ administracji nie może zawieszać postępowania dlatego, że oczekuje na ustalenia faktów w postępowaniu karnym. Ewentualne ustalenie na mocy prawomocnego wyroku sądu karnego, iż doszło do popełnienia przestępstwa i w związku z tym przestępstwem wydana została decyzja, daje dopiero podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Organ nie może zawiesić postępowania i oczekiwać, że sąd karny dokona za niego ustaleń faktycznych w sprawie. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, zawieszenie postępowania z powodu toczącego się postępowania karnego jest niezasadne. Oba postępowania są autonomiczne i każde z nich posiada odrębne przepisy regulujące procedurę dowodową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej jako "p.p.s.a.", polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sporu jest kwestia wystąpienia przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku S.M. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 ze względu na toczące się przed Sądem Okręgowym przeciwko skarżącej postępowanie karne. Zawieszając postępowanie organy powołały się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, a jego ocena należy ze względu na normy kompetencyjne do innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie administracyjne w sprawie. W postępowaniu administracyjnym przyjęto zatem jako podstawowe rozwiązanie, że o zagadnieniach wstępnych (prejudycjalnych) rozstrzyga organ lub sąd właściwy do ich rozstrzygnięcia, co nie oznacza, że dopuszczalne jest zawieszenie postępowania bez wykazania związku pomiędzy rozpoznawaną sprawą a inną sprawą, która może być zakwalifikowana jako prejudycjalna. Tylko w sytuacjach szczególnych można odstąpić od tego rozwiązania. Dlatego obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustalenie związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 359-360). Ponieważ zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych w ustawie, a przesłanki zawieszenia nie powinny być wykładane rozszerzająco. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej jako "kpa", może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być przedmiotem odrębnego postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Samo, zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Organ nie może zatem kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Istotne jest przy tym to, by zagadnienie wstępne miało charakter materialnoprawny, co oznacza, że zawieszenie postępowania administracyjnego z tej przyczyny wymaga ustalenia konkretnego przepisu prawa materialnego, który uzależniałby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie od rozstrzygnięcia sprawy wszczętej na wniosek strony (por. wyroki NSA z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 441/09 oraz 13 września 2012 r., II OSK 903/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; także W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, ST nr 10 2003 r., s. 29-43). Zależność musi ta być bezpośrednia co oznacza, że gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany LEX, Warszawa 2013, teza 5 do art. 97). Z powyższego wynika, że postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy powinno być prowadzone w postępowaniu głównym. Okoliczność, że ustalenia dokonywane w innym postępowaniu mogą posłużyć za dowód w sprawie nie jest zagadnieniem wstępnym, zaś kwestie ekonomiki procesowej czy możliwość wykorzystania dowodów zgromadzonych w innym postępowaniu nie uzasadnia zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa (por wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r. II OSK 1559/07, publ., podobnie W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej...). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w postanowieniach obu organów nie zostało wykazane istnienie bezpośredniego związku przyczynowego między postępowaniem karnym a postępowaniem z wniosku S.M. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2012. Postanowienie organu pierwszej instancji jest tak lakoniczne, że wynika z niego tylko fakt wniesienia aktu oskarżenia przeciwko skarżącej, brak jest natomiast choćby elementarnego opisu, czego dotyczy oskarżenie, w jakim związku pozostaje z rozstrzyganą przez organ sprawą administracyjną. Uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji, mimo że znacznie obszerniejsze również tej wady nie eliminuje. Jego przeważającą część (spośród ogółem pieciostronicowej argumentacji) poświecono doktrynalnej charakterystyce przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w szczególności zaś pojęciu zagadnienia wstępnego oraz przytoczeniu treści art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( tekst jedn. Dz.U. z 2013 poz. 173). Na wskazanych przez organ okolicznościach nie da się w żadnym razie ustalić, w jakim związku przyczynowym i zarazem materialnoprawnym pozostaje rozpoznanie wniosku skarżącej o przyznanie płatności z zagadnieniami prawnymi objętymi aktem oskarżenia. Nie ma bowiem konkretyzacji dotyczącej samego wniosku oraz przedmiotu postępowania karnego i postawionych w nim skarżącej zarzutów. W kwestii związania zagadnieniem wstępnym rozstrzyganym przez sąd karny organ wypowiada się jedynie ogólnie wskazując, że to w postępowaniu karnym zostanie ustalone, czy złożone przez stronę dokumenty zostały sfałszowane, podrobione lub poświadczają nieprawdę, a tym samym iż to skarżąca była uprawniona do otrzymania płatności. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektora Oddziału ARMiR nie ma jednak wytłumaczenia, jakie to konkretne dokumenty, objęte postępowaniem karnym, stanowiły podstawę otrzymania przez skarżącą dopłat, za jaki okres, w jakim przedmiocie (rodzaju płatności), do jakiego gruntu i z jakiego tytułu i w jaki sposób lub na jakiej podstawie stwierdzenie fałszu tych dokumentów rzutuje w sposób bezpośredni na wniosek o płatność za rok 2012. Wskazać również należy, że na tle innych spraw rozpoznawanych w tutejszym sądzie na tej samej oraz innych wokandach, dotyczących innych płatności lub beneficjentów (np. sprawy II SA/Go 526/13, II SA/Go 525/13, II SA/Go 563/13), dostrzegalne jest, że organy wydając postanowienia o zawieszeniu posługują się tą samą argumentacją nie indywidualizując i nie konkretyzując związku między danymi sprawami a postępowaniem karnym. Wykazanie bezpośredniości tego związku i jego materialnoprawnej podstawy w odniesieniu do danego wniosku o płatność ma kluczowe znaczenia dla kontroli zasadności zawieszenia postępowania w sprawie, gdyż z treści załączonego do akt administracyjnych aktu oskarżenia (nieomówionego przez organ, poza wzmianką o jego wniesieniu do sądu), wynika, że zarzuty stawiane skarżącej dotyczą lat 2004-2010, a zatem nie obejmują roku, którego dotyczy niniejsza sprawa. Co do zasady zatem wynik postępowania karnego nie determinuje bezpośrednio okoliczności faktycznych i prawnych będących podstawą rozpoznawania przedmiotowego wniosku o płatność. Jeśli zaś z jakichś szczególnych względów zachodzi bezpośrednia i materialnoprawna zależność między rozstrzygnięciem sądu karnego a rozpatrzeniem niniejszej sprawy nie została ona przez organ wykazana zgodnie z wymogami art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 126 kpa. Przesłanki tej nie wypełnia powołanie w końcowej części uzasadnienia postanowienia argumenty dotyczące zadań i obowiązków Agencji jako instytucji odpowiedzialnej za wydatkowanie unijnych środków pomocowych. Podobnie powołanie dopiero w odpowiedzi na skargę treści § 2 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) nie może być uznane za wykazanie przesłanki do zawieszenia postępowania, gdyż nadal brak jest zindywidualizowanych okoliczności łączących sprawę z wniosku skarżącej o płatność za rok 2012 a sprawą karną umożliwiających rozstrzygnięcie co konkretnie stanowi zagadnienie prejudycjalne. Nie można zgodzić się również z argumentem, że zagadnieniem wstępnym są fakty stwierdzone przez sąd karny w postępowaniu dowodowym (podkreślenie na s. 2 i 3 odpowiedzi na skargę). Jak wyżej zaznaczono zagadnienie wstępne ma charakter prawny i związane jest z bezpośrednim wpływem rozstrzygnięcia innego organu na sprawę administracyjną. To zaś, że wyniki postępowania dowodowego w sprawie karnej mogą determinować w jakiejś mierze ustalenia faktyczne sprawy administracyjnej, w szczególności przez to, że organ będzie mógł korzystać również z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie karnej i odnieść się do wyników tego postępowania i poczynionych w nim ustaleń ma znaczenie wyłącznie faktyczne i pragmatyczne, co oznacza, że taki związek nie odpowiada konstrukcji przesłanki, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy uchylił zaskarżone postanowienie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Jednocześnie sąd uznał, nie będąc związany wnioskami skargi, że dla usunięcia stanu niezgodności z prawem i zrealizowania wytycznych zawartych w niniejszym wyroku nie jest konieczne uchylenie postanowienia wydanego przez organ I instancji (art. 135 p.p.s.a.). W ponowionym postępowaniu organ drugiej instancji będzie zobowiązany dokonać szczegółowych ustaleń koniecznych dla ustalenia rozważonego wyżej związku i dać im wyraz w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. O wstrzymaniu zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego nastąpiło na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.