II SA/Go 535/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi F.G. – Ć. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku oddala skargę. Pismem z dnia [...] stycznia 2014r. F.G. – Ć. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Burmistrza Urzędu Miasta z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. W treści pisma strona powołała się na przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Uzasadniając swoje "odwołanie" F.G.- Ć. wyjaśnił przebieg postępowania w przedmiocie ustalenia stawki obniżenia czynszu za lokal mieszkalny, wskazał na negatywne stanowisko Burmistrza oraz wniósł o ponowne szczegółowe i wnikliwe rozpatrzenie przedmiotowej sprawy lub przekazanie jej wyższej instancji. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepis art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm), zwrócił wniosek F.G. – Ć. wskazując, że brak jest podstaw do uznania tego wniosku za zażalenie na postanowienie Burmistrza z dnia [...] grudnia 2013 r. bowiem pismo to nie nosi żadnych cech orzeczenia administracyjnego. Podkreślając, iż w przypadku gdy z treści pisma wynika, że do jego rozpatrzenia właściwy jest sąd powszechny, wniosek podlega zwrotowi. Postanowienie doręczono stronie 12 maja 2014 r. Dnia 12 maja 2014 r. F.G. – Ć. wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. Organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W sprawach, o których mowa wyżej, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Tymczasem pismo F.G.-Ć. z dnia [...] stycznia 2014r. nie ma charakteru odwołania czy żądania w rozumieniu art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Pismo to dotyczy przywrócenia stawki czynszu za najem mieszkania komunalnego zajmowanego przez wnioskodawcę, a zatem dotyczy stosunku najmu będącego stosunkiem o charakterze cywilno-prawnym. Jak wynika z zapisu art. 2 § 1 k.p.c., do rozpatrywania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Rozpatrywanie spraw cywilnych nie należy natomiast do kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych. Jednocześnie organ stwierdził, że brak jest podstaw do uznania pisma F.G.-C. za zażalenie na postanowienie Burmistrza z dnia [...] grudnia 2013r., znak [...], albowiem pismo tego organu nie nosi żadnych cech orzeczenia administracyjnego. Ponieważ do rozpatrzenia pozwu wniesionego przez Pana F.G.-Ć. właściwy jest sąd powszechny (Sąd Rejonowy), wniesione pismo podlega zwrotowi. Skład orzekający ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, iż jak wynika z treści wniosku strony oraz załączonego do niego dokumentów, strona żąda obniżenia stawki czynszu za lokal mieszkalny i przywrócenia stawki dotychczasowej. Strona w tej sprawie prowadziła m.in. korespondencję z Burmistrzem Miasta, który na pismo strony z dnia [...].10.2013r. udzielił pisemnej odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...]. Tym samym prawidłowo oceniając sprawę skład orzekający Kolegium zaskarżonym postanowieniem orzekł o zwrocie wniosku wnoszącemu, wskazując prawidłowo, iż sprawa nie ma bowiem administracyjnoprawnego charakteru, a prawidłowość naliczonych opłat może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego. F.G. – Ć. wniósł skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając organowi naruszenie prawa (pismo z dnia [...] czerwca 2014 r.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu , wniósł o oddalenie skargi. W kolejnych pismach kierowanych do Sądu, skarżący wskazał, iż wnosi o wnikliwe przeanalizowanie sprawy. Podkreślił, że organ zlekceważył jego uzasadnienie oraz stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich wyrażone w tej sprawie. Podkreślił także, że kieruje się go do Sądu Rejonowego, tymczasem jego jako emeryta nie stać na proces ( pismo z dnia [...] czerwca 2014 r. ). Ponadto wyjaśnił, iż zwracał się do Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej o przywrócenie stosownych 25 % zniżek, lub ewentualnie 10% zniżki za brak ubikacji. Wskazał, że z prasy uzyskał informację, że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 662 § 1 k.c., art. 664 § 1 i § 3 k.c. Powołał się również na treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 1965 r. sygn.. akt II CR 470/65 (OSNC 1966/11/192), prosząc o uwzględnienie jego treści w niniejszej sprawie ( pismo z dnia [...] września 2014 r. ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia wydane w toku postępowania, od których służy stronie prawo wniesienia zażalenia, a także kończące to postępowanie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zaznaczyć przy tym należy, że kontrolując zaskarżony akt administracyjny sąd nie ma kompetencji merytorycznego orzeczenia o uprawnieniach i obowiązkach strony określonych w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a tym samym nie posiada on kompetencji do zmiany treści rozstrzygnięcia przyjętego przez organ. Przepisy prawa wyposażają Sąd w kompetencje kasacyjne, w sytuacji, gdy stwierdzi, że zaskarżony akt wydano z naruszeniem prawa. Przy czym uchylenie decyzji czy postanowienia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego aktu nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydane na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. przez siebie postanowienie o zwrocie stronie podania, z uwagi na okoliczność, iż podmiotem właściwym do jego rozpoznania jest sąd powszechny. Zwrot podania jest szczególną instytucją prawną pozwalającą organowi a limine na uchylenie się od przyjęcia żądania i stanowi odstępstwo od zasady, iż żądanie wszczęcia postępowania złożone przez stronę wszczyna to postępowanie (art. 61 § 3 K.p.a.). Ze względu na jej umiejscowienie w strukturze Kodeksu postępowania administracyjnego (warunki formalne podań - art. 63-66) należy wnioskować, że reguluje ona skutki wady podania polegającej na wadliwym określeniu przedmiotu żądania (tj. nie dającego się prawno-materialnie sklasyfikować, bądź mającego charakter cywilnoprawny). Stąd zwrot podania nie jest formą załatwienia zawartego w nim wniosku. Co do zasady, wskazany przepis ma zastosowanie do tych podań, które wpływają do organu po raz pierwszy, w tym znaczeniu, że mają z założenia (w ocenie strony) wywołać skutek w postaci wszczęcia postępowania przez organ administracji publicznej (art. 61 § 1 w zw. z § 3 k.p.a.). Wprawdzie samorządowe kolegium odwoławcze w niektórych sprawach występuje w charakterze organu I instancji, jednakże ma to miejsce jedynie w takim zakresie, jaki wynika z przepisów odpowiednio: Kodeksu postępowania administracyjnego, Ordynacji podatkowej lub ustaw szczególnych. Dotyczy to głównie kompetencji prowadzenia postępowania w szczególnych – nadzwyczajnych – trybach, tj. stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia, a zatem roszczeń o charakterze administracyjno – procesowym, odnoszącym się do już ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego prowadzonego przez inny organ. Kolegium nie posiada bowiem kompetencji do orzekania w sprawach materialno – administracyjnych ( o uprawnieniach i obowiązkach obywateli) w pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W sprawach, o których mowa wyżej, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. W sytuacji zatem, gdyby strona z żądaniem o charakterze materialnym wystąpiła do kolegium, wskazując błędnie ten organ jako właściwy do merytorycznego załatwienia sprawy, kolegium byłby uprawnione do wydania jednego z postanowień w oparciu art. 66 k.p.a., w tym także postanowienia o zwrocie podania. W przypadku zaś żądań kierowanych do kolegium jako "organu wyższego stopnia", mających na celu zainicjowanie instancyjnej kontroli postępowania organu stopnia podstawowego, w tym wydanego przez ten organ aktu, a jedynie poprzez tą kontrolę, zbadania merytorycznie sprawy, art. 66 § 3 k.p.a. nie znajdzie zastosowania. Właściwym środkiem prawnym w takim przypadku, będzie wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania (zażalenia, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania (zażalenia, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wydaje się m. in. w sytuacji gdy organ odwoławczy ustali, że kwestionowane przez skarżącego pismo organu I instancji, nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego podlegającego zaskarżeniu za pomocą środków odwoławczych przewidzianych w ustawie. Stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia ma ten skutek, że sprawa nie zostaje przez organ II instancji przyjęta do jej merytorycznego załatwienia. W znaczeniu procesowym ma to takie znaczenie, że skarżący nie staje się stroną odwoławczego postępowania jurysdykcyjnego, prowadzonego w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, pomimo, że po drugiej stronie sporu występuje podmiot będący organem administracji publicznej. Zatem istotnym dla rozpoznawanej niniejszej sprawy jest ocena, czy organ prawidłowo ustalił treść żądania strony i prawidłowo uznał, iż nie jest w sprawie właściwy i brak jest organu administracji publicznej właściwego dla rozpoznania sprawy, zaś sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. Należy przy tym mieć na uwadze, że postanowienia organów w niniejszej sprawie dotyczą zwrotu skarżącemu podania z dnia [...] stycznia 2014 r. , którym skarżący powołując się na przepis art. 127 k.p.a. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Przy czym sprawa z jaką skarżący wystąpił, do Burmistrza Miasta dotyczyła kwestii wysokości czynszu i odebranych mu zniżek w czynszu. W ocenie tut. Sądu, z formalnego punktu widzenia postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego było nieprawidłowe. Wprawdzie do Burmistrza Miasta skarżący wystąpił w podaniem, którego przedmiot miał charakter cywilnoprawny. Jednakże skierowane do Kolegium podanie F.G. – Ć. miało wyraźnie charakter żądania przeprowadzenia instancyjnej kontroli pisma Burmistrza z dnia [...] grudnia 2013 r., na co wskazuje tytuł podania z dnia [...] stycznia 2014 r., a także powołanie się na przepis art. 127 k.p.a. oraz żądanie ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W ocenie tut. Sądu uznając zatem, że pismo Burmistrza nie jest aktem administracyjnym podlegającym zaskarżeniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, organ powinien był rozważyć zastosowanie w sprawie instytucji uznania zażalenia F.G. – Ć. za niedopuszczalne (art. 134 k.p.a.), co w istocie - w niniejszej sprawie - stanowiłoby o stwierdzeniu, iż postępowanie poprzedzające złożenie przez skarżącego zażalenia nie miało charakteru postępowania administracyjnego rozstrzygniętego jednostronnym władczym aktem uprawnionego organu, a tym samym że nie doszło w tej sprawie do zawiązania się administracyjnego stosunku procesowego pomiędzy skarżącym a organami, do których kierował on swoje pisma. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzone uchybienie dyspozycji art. 66 § 3 k.p.a., poprzez jego nie uzasadnione zastosowanie, nie ma charakteru istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a., które mogło lub miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcie ma charakter procesowy, zaś jego konsekwencją było nieprzyjęcie sprawy do merytorycznego rozpatrzenia, a tym samym stwierdzić należy, że wydający je organ nie stosował przepisów prawa materialnego, które mógłby naruszyć, co spełnienie przesłanki o której mowa w lit. a art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie zachodzi tu również żadna z przesłanek, które mogłyby stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 145 § 1 i 2 k.p.a., co wyklucza istnienie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do przesłanki, o której mowa w lit. c w/w artykułu, zgodnie z którą sąd uchyla zaskarżone postanowienie jeśli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyjaśnić należy, iż zastosowanie tego przepisu wymaga od sądu wykazania nie tylko samego uchybienia przepisom postępowania, ale również wykazanie, że owo uchybienie, z dużym prawdopodobieństwem mogło mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W orzecznictwie podkreśla się, że nie można zastosować wskazanego przepisu gdy sąd nie ma absolutnej pewności, jaki wpływ na wydane rozstrzygnięcie o określonej treści miało naruszenie przepisów proceduralnych. Wskazuje się również, iż istotny wpływ tego uchybienia sprowadza się do oceny, że gdyby organ nie popełnił tego błędu, wydałby rozstrzygnięcie innej treści, odmiennie kształtując stosunek administracyjnoprawny wiążący go ze stroną postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją, w ocenie składu orzekającego, nie mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu. Zaskarżone postanowienie powoduje skutek w postaci niezałatwienia sprawy merytorycznie i - jak zostało to już powiedziane – stanowi wyjątek od zasady, iż żądanie wszczęcia postępowania złożone przez stronę wszczyna to postępowanie (art. 61 § 3 k.p.a.). Z uwagi na zwrot podania, nie doszło tu do nawiązania stosunku administracyjnego, w ramach którego organ rozstrzygałby o sytuacji prawnej skarżącego. Jego uchylenie, ze wskazaniem, iż w sprawie właściwym byłoby orzeczenie w trybie art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności zażalenia, nie zmieniłoby zatem nic w sytuacji procesowej skarżącego, bowiem nie doprowadziłoby do merytorycznego załatwienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżący nie stałby się stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten organ, zaś kolejne orzeczenie, podobnie jak zaskarżone postanowienie, miałoby ten sam skutek prawny, sprowadzający się do stwierdzenia braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego przez Kolegium. Uchylenie zaskarżonego postanowienia byłoby zatem nieuzasadnione z punktu widzenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz zasad ekonomiki postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 12 k.p.a. Z punktu widzenia procedury administracyjnej wprawdzie doprowadziłoby do formalnej zmiany treści orzeczenia organu administracji publicznej, nie zmieniając jednak w sposób istotny sytuacji procesowej strony skarżącej. Nie jest to zatem również pożądane z punktu widzenia uzasadnionego interesu skarżącego, bowiem prowadziłoby do przedłużenia postępowania, nie pozwalając na osiągniecie zamierzonego celu, jakim jest spowodowanie merytorycznego rozpatrzenia skierowanego do Kolegium podania. Na marginesie zaznaczyć należy, iż zagadnienia poruszone przez skarżącego w pismach kierowanych do Burmistrza, a następnie w skierowanym do Kolegium zażaleniu, a dotyczące spraw związanych z korzystaniem z lokalu mieszkalnego należą do sądów, a nie do organów administracji publicznej. Do sądów powszechnych należą sprawy dotyczące np. eksmisji i praw do lokalu socjalnego – art. 14 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, roszczeń najemcy o zwrot nadpłaconego czynszu – art. 677 w zw. z art. 680 K.c., czy o ustalenie, że podwyżka czynszu jest niezasadna lub zasadna w innej wysokości art. 8a ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1769/10). Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że także w powołanych przez skarżącego: piśmie Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 23 września 2013 r. oraz orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 1965 r. sygn. akt II CR 479/65 wskazuje się na cywilnoprawny charakter tego sporu oraz właściwość sodu powszechnego w tym zakresie. Sprawa ustalenia wysokości czynszu niewątpliwie jako sprawa o charakterze cywilnoprawnym podlega rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. W tym zakresie zaś strona może wystąpić do sądu o zwolnienie jej z kosztów postępowania sądowego, jeśli z uwagi na swoją sytuację majątkową nie jest w stanie ponieść kosztów takiego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.