II SA/Go 536/12

Dnia 27 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi P S.A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Decyzją z [...] maja 2012r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.) dalej w skrócie u.p.s.p. oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z uchybieniami naruszającymi przepisy przeciwpożarowe opisanymi w protokole z dnia [...] kwietnia 2012r. z czynności kontrolno-rozpoznawczych na terenach leśnych Nadleśnictwa wraz ze znajdującymi się w ich obrębie trasami linii kolejowych w granicach powiatu, nakazał zarządcy linii kolejowej – P Spółce Akcyjnej w ustalonym terminie do 29 czerwca 2012 r., dokonać mineralizacji pasów przeciwpożarowych oddzielających las będący w granicach administracyjnych Nadleśnictwa, od linii kolejowej na trasie nr [...], na odcinku od 272,548 km do 277,520 km. Podstawę prawna nałożonego obowiązku stanowił § 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719), a także art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przytoczył i omówił przepisy prawa stanowiące podstawę wydania decyzji, zwrócił m.in. uwagę, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych zobowiązani są spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego, ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Przepis ten jasno wskazuje podmioty odpowiedzialne za zapewnienie bezpieczeństwa ruchu oraz właściwego poziomu ochrony przeciwpożarowej. Warunkiem technicznym zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu oraz ochronę przeciwpożarową jest właściwe urządzenie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych. Z uwagi na warunki użytkowania przez tabor jezdny linii kolejowych, trasy tych linii stanowią zagrożenie pożarowe dla lasów, a nie odwrotnie. Główne zagrożenie stanowią snopy iskier wydobywające się z miejsca styków kół z szynami kolejowymi w momencie hamowania oraz rozgrzane i rozżarzone uszkodzone lub zablokowane elementy układu hamowania taboru jezdnego, które mogą być odrzucane na znaczną odległość. Podstawę poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych stanowiły czynności kontrolno-rozpoznawcze, utrwalone w formie protokołu z dnia [...] kwietnia 2012 r. W wyniku tych czynności organ ustalił, że nie została dokonana mineralizacja pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowej relacji [...] na odcinku wskazanym na wstępie decyzji. Stan taki stoi w sprzeczności z wymogiem utrzymywania tych pasów w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Żadna ze stron postępowania nie zanegowała prawdziwości danych zawartych w protokole, wobec czego organ uznał ustalenia w nim zawarte za udokumentowane fakty. Przedstawiciel P S.A. wniósł jedynie uwagę do protokołu, iż w oparciu o obowiązujące akty prawne utrzymywanie pasów przeciwpożarowych należy do zarządcy lub właściciela lasu, przy czym w toku postępowania strona nie sprecyzowała, o jakie akty prawne chodzi. Termin wykonania obowiązku nałożonego decyzją został ustalony z uwzględnieniem stopnia zagrożenia pożarowego lasu w sezonie letnim. Od powyższej decyzji P S.A. wniosła odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Podniosła, że ustawa o transporcie kolejowym nie reguluje swym zakresem podmiotów zobowiązanych do wykonywania i utrzymania pasów przeciwpożarowych, natomiast art. 55 tej ustawy daje jedynie zarządcy infrastruktury za odszkodowaniem prawo do urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych, a z prawa tego nie można czynić obowiązku, jak zrobił to organ pierwszej instancji. Nadto decyzja zobowiązująca do utrzymania pasów przeciwpożarowych w lasach jest niezgodna z art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach państwowych, które jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Zdaniem strony odwołującej się zobowiązanie jej do ochrony cudzego majątku i wykonania prac na cudzym terenie skutkuje finansowaniem przez zarządcę infrastruktury kolejowej działań należących do właścicieli lasów. Decyzją z [...] czerwca 2012 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego w niej obowiązku i orzekając co do istoty sprawy ustalił, że termin ten przedłuża do dnia 31 lipca 2012 r., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał zaskarżoną decyzję za w pełni uzasadnioną przyjmując jedynie za konieczne przesunięcie terminu wskazanego w niej wykonania obowiązku o okres trwającego postępowania odwoławczego. Nie podzielił natomiast stanowiska strony odwołującej się w pozostałym zakresie i uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest w pełni uzasadniona. Już bowiem sam art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego, bezpiecznej eksploatacji pojazdów kolejowych oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W tym kontekście za oczywiste uznał organ uprawnienia zarządców szlaków kolejowych opisane w art. 55, który stanowi, że zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, ustawiać zasłony odśnieżne, zakładać żywopłoty oraz urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Prawo, o którym mowa w pierwszej części zdania art. 55 ust. 1, dotyczy możliwości korzystania przez zarządcę szlaku kolejowego z tych gruntów celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury. Jedynie myśl art. 55 ust. 3 ustawy, jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów. Wyżej wymienione czynności mają, zdaniem organu, ścisły związek z możliwością prowadzenia ruchu kolejowego w sposób bezpieczny. Dodatkowo w sprawie nie bez znaczenia pozostaje ustalenie źródła zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, jakim jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania składów kolejowych. Na powyższą decyzję P S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnioskując o jej uchylenie, podobnie jak decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie prawa poprzez niewłaściwą wykładnię § 38 rozporządzenia MSWiA w związku z art. 17 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o lasach. Nadto zarzuciła organowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie materiału dowodowego i sprzeczność poczynionych ustaleń z treścią materiału, a także naruszenie treści art. 28 k.p.a. poprzez nie zapewnienie udziału w sprawie zainteresowanego tj. przedstawiciela Lasów Państwowych. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację podniesioną w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem strony treść wskazanych przepisów nie daje podstaw do nałożenia takiego obowiązku na zarządcę kolejowego choćby z tego względu, że linia kolejowa biegnie przez teren nadleśnictw, a w postępowaniu nie ustalono czy pasy zlokalizowane są na gruntach zarządzanych przez nadleśnictwa czy też skarżącego. Zdaniem skarżącego organ nie ustalił właściwego podmiotu jako adresata obowiązku. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna, bowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa materialnego ani prawa procesowego, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zaskarżone decyzje wydane zostały na skutek postępowania administracyjnego wszczętego przez organ pierwszej instancji z urzędu w związku z przeprowadzoną uprzednio przez tenże organ kontrolą linii kolejowych znajdujących się na obszarze Nadleśnictwa. Powyższa kontrola miała na celu ocenę stanu utrzymania pasów przeciwpożarowych trakcji kolejowej na wskazanym obszarze z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej na obszarach leśnych zlokalizowanych na terenie powiatu, administrowanych przez Nadleśnictwo. Organy przeprowadzają tego rodzaju kontrolę w celu ochrony przeciwpożarowej, mając na uwadze wysoki stopień zagrożenia pożarowego stwarzanego dla obszaru leśnego przez ruch kolejowy. Zaskarżone decyzje wydane zostały m.in. w oparciu o treść art. 26 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s.p., zgodnie z którym komendant powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie, wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Stwierdzony przez organ w toku postępowania nieprawidłowy stan pasów przeciwpożarowych uzasadniający nałożenie obowiązku wskazanego w zaskarżonej decyzji, nie był kwestionowany przez strony. Kwestię sporną w badanej sprawie stanowiło natomiast ustalenie podmiotu, na którym ciąży obowiązek utrzymania pasów przeciwpożarowych w odpowiednim stanie, a zatem ustalenie adresata zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony skarżącej obowiązek ten winien zostać nałożony na właściciela gruntów, na których urządzone zostały pasy przeciwpożarowe. W takiej sytuacji adresatem przedmiotowej decyzji winien być Skarb Państwa – Lasy Państwowe Nadleśnictwo. Zdaniem zaś organu administracji publicznej powyższy obowiązek, jak wskazano w treści zaskarżonej decyzji, ciąży na P S.A. jako zarządcy infrastruktury kolejowej. Przeprowadzona przez Sąd analiza przepisów prawa wskazuje, iż ustalenia organu oraz przyjętą przez organ interpretację przepisów prawa uznać należało za uzasadnioną. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59), właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Natomiast art. 9 ust. 3 tejże ustawy wskazuje, że minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Z kolei w myśl § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (wydanego na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej) lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Powyższe rozporządzenie nie określa w sposób jednoznaczny podmiotów zobowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. W odróżnieniu od niego poprzednio obowiązujące rozporządzenie z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów (Dz. U. 2006 r., nr 80, poz. 563) w § 34 ust. 3 pkt 2 nakładało jednoznacznie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na właścicieli linii kolejowych. Zgodnie z treścią § 38 ust. 2 aktualnie obowiązującego rozporządzenia rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w: ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz ustawie o ochronie przeciwpożarowej określają: - rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz.405 i nr 82, poz.573); - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. nr 153, poz.955). Przyjąć należy zatem, iż cytowany przepis rozporządzenia odsyłając do innych aktów prawnych, ma charakter informacyjny. Wskazane przez § 38 ust. 2 rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów w § 10 wyróżnia cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych: pas oddzielający las od dróg publicznych i dróg dojazdowych niebędących drogami publicznymi; pas przeciwpożarowy oddzielający las od parkingów i zakładów przemysłowych; pas przeciwpożarowy oddzielający las od obiektów na terenach poligonów wojskowych i pas przeciwpożarowy rozdzielający duże zwarte obszary leśne. W katalogu tym nie występują pasy przeciwpożarowe oddzielające linie kolejowe. Kwestia tego rodzaju pasów została natomiast uregulowana w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. To ostatnie reguluje jedynie techniczną kwestię prowadzenia robót i odległości dotyczących pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające: 1) bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego; 2) bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych; 3) ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Przepis ten nakłada zatem na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Natomiast sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, określa przepis art. 55 tejże ustawy. Zgodnie z jego treścią zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe (pkt 3 ust. 1 art. 55 u.t.k). W myśl art. 55 ust. 2 cytowanej ustawy ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. Opisany w art. 55 ust. 3 u.t.k, wyjątek dotyczący wskazania, kto ponosi faktyczne koszty wykonywania pasów przeciwpożarowych, świadczy o tym, że podmiotem zobowiązanym do wykonywania pasów jest zarządca linii kolejowej, który na podstawie umowy cywilnoprawnej może domagać się ich poniesienia przez właścicieli gruntów. Uznać należy, iż prawo zarządcy, o którym mowa w art. 55 ust. 1 u.t.k, dotyczy możliwości korzystania z tych gruntów, celem prowadzenia niezbędnych dla ruchu pociągów prac, przy czym urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych jest obowiązkiem zarządcy infrastruktury kolejowej. Zarządcą infrastruktury kolejowej jest natomiast podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową, na zasadach określonych w ustawie. Infrastrukturę kolejową stanowią zaś linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym (art. 4 pkt 1 i 7 ustawy o transporcie kolejowym). Pod pojęciem linii kolejowej należy rozumieć natomiast drogę kolejową mającą początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami, a przyległy pas gruntu to grunt wzdłuż linii kolejowych, usytuowany po obu ich stronach, przeznaczony do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego (art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie kolejowym). Wskazana zatem powyżej interpretacja art. 17 ust. 1 oraz art. 55 o transporcie kolejowym, do której odsyła § 38 rozporządzenia, nakazuje przyjąć, iż podmiotem zobowiązanym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych jest zarządca infrastruktury kolejowej. W powyższym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko WSA w Poznaniu wyrażone w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 988/11. W konsekwencji powyższych rozważań przyjąć należało, iż w niniejszej sprawie podmiotem zobowiązanym jest P S.A.. W odniesieniu do treści art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach podkreślić należy, że zobowiązują one właścicieli lasów jedynie ogólnie do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepisem szczególnym dotyczącym realizacji pasów przeciwpożarowych jest natomiast art. 17 ust.1 w zw. z art. 55 ww. ustawy o transporcie kolejowym. Słusznie podkreśliły organy, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie miało także ustalenie źródła zagrożenia pożarowego. Należało mieć na uwadze fakt, że źródłem tym dla obszarów leśnych, wzdłuż których położone są szlaki kolejowe, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Za nieuzasadniony należało również uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału jednej ze stron tj. przedstawiciela Lasów Państwowych. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że wszystkie bowiem pisma w sprawie, zarówno zawiadomienie o terminie przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej, zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak i wydane w sprawie decyzje organów obydwu instancji były doręczane Nadleśnictwu, na którego terenie znajduje się objęty zaskarżoną decyzją odcinek linii kolejowej. Przedstawiciel Nadleśnictwa był również obecny przy czynnościach kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych przez funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej. Z uwagi na brak po stronie orzekających w sprawie organów administracyjnych naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) należało oddalić. .