II SA/Go 536/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu P.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P.S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2025 r., nr [...] Wojewoda [...] (dalej jako: [...], organ odwoławczy, organ II instancji) po rozpatrzeniu odwołania uczestniczki postępowania G. Ł. uchylił w całości decyzję Starosty [...] (dalej jako: Starosta, organ I instancji) z [...] czerwca 2025 r., nr [...] o odmowie uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2024 r., nr [...]zatwierdzającej wnioskującemu P.S. projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wolnostojącego oraz infrastruktury technicznej w [...] przy ul. [...], na działce nr ew. [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. 2. Stan sprawy był następujący: Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2023 r., nr [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wolnostojącego oraz infrastruktury technicznej w [...] przy ul. [...], na działce nr ew. [...]. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2023 r. Na skutek rozpoznania wniosku G.Ł. tenże Starosta postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2024 r. odmówił wznowienia postępowania. Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2024 r. uchylił w całości to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prowadząc sprawę ponownie Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2025 r., odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2023 r. Decyzję tą zaskarżyła ponownie G.Ł. i po jego rozpoznaniu Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2025 r., po raz drugi uchylił w całości decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z [...] czerwca 2025 r. Starosta [...] ponownie odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] listopada 2024 r., nr [...]. Po raz kolejny odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła G.Ł.podnosząc, że jej uzasadnienie jest lakoniczne i nie odnosi się do jej stanowiska. Rozpoznając sprawę po raz trzeci w drugiej instancji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2025 r. uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2025 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty, że obszar oddziaływania ww. inwestycji nie obejmuje sąsiedniej niezabudowanej działki nr [...]. W ocenie Wojewody należało stwierdzić, że sama potrzeba badania wymogów rozporządzenia, jak i kwestii związanych z ewentualną możliwością zalewania, zacienienia i przesłaniania planowanej inwestycji w stosunku do działki sąsiedniej potwierdza, że jest możliwe negatywne oddziaływanie planowanego obiektu na działkę G.Ł., co powinno być sprawdzone w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy. Przesądzenie tej kwestii przez organ I instancji na etapie badania interesu prawnego odwołujących stanowiło w ocenie organu odwoławczego badanie naruszenia tego interesu, a nie jego istnienia. Wojewoda uznał, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, co obliguje organ do ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Naturalną konsekwencją istnienia takiej przesłanki jest merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej. 3. Sprzeciw od tej decyzji złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim P.S., który zarzucił jej naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako "k.p.a.") przez całkowicie bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi wobec: - bezzasadnego uznania, że w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania uzasadniające uchylenie decyzji (przesłanka wznowienia postępowania), chociaż organ II instancji w ogóle w postępowaniu odwoławczym nie dokonał in concreto oceny obszaru oddziaływania obiektu (w tym nie wyznaczono przepisów prawa materialnego, w oparciu o które organ II instancji ustalił ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z obiektem stanowiącym planowaną inwestycję ponad działkę [...] i co więcej - uchylono się całkowicie od rzeczowej oceny i wykazania niewłaściwego zastosowania konkretnych przepisów prawa materialnego przyjętych przez organ I instancji do oceny, że obszar oddziaływania zamyka się na działce nr [...]), a swój wniosek o potencjalnym oddziaływaniu poza granice działki projektowanej inwestycji oparto wyłącznie na ocenie wykładni przepisów in abstracto i wyrywkowo przytoczonych tez z orzecznictwa; - pominięcia, że Starosta [...] przeprowadził, w ramach postępowania wznowieniowego zakończonego uchyloną decyzją, pełne postępowanie wyjaśniające, tj. obejmujące zarówno weryfikację podstaw wznowienia, ale i ponowną merytoryczną ocenę istoty sprawy (tj. ponowną ocenę warunków wydanego pozwolenia budowlanego, w szczególności rozważając w toku postępowania i decyzji końcowej okoliczności podnoszone przez G.Ł. podnoszonych w toku postępowania wznowieniowego) oraz pominięcia, że ewentualne nieistotne wady postępowania pierwszoinstancyjnego (błędne wskazanie w decyzji jako podstawy prawnej art. 151 § 1 pkt i k.p.a., brak umorzenia postępowania wznowieniowego z uwagi na ustalony następczo brak statusu strony wnoszącego o wznowienie właściciela nieruchomości sąsiedniej wobec ustalenia w toku postępowania wznowieniowego, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w granicach działki [...] mogły i powinny zostać skorygowane w ramach postępowania odwoławczego (poprawa podstawy prawnej decyzji, zmiana sentencji decyzji - umorzenie postępowania zamiast odmowa wznowienia), z racji przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji (w szczególności co do podstaw wznowienia i zakresu oddziaływania obiektu i wynikającego z niej statusu stron) i dopiero następczego stwierdzenia braku oddziaływania projektowanego domu jednorodzinnego ponad działkę [...] (i nieuwzględnienia przymiotu strony dopiero po przeprowadzonym postępowaniu, nie zaś a limine). W konsekwencji organ II instancji błędnie przyjął, że wadliwości postępowania instancyjnego wymagają uchylenia decyzji w celu ponownego wyjaśnienia okoliczności, które wpływałby na jej rozstrzygnięcie (tym bardziej, że Wojewoda [...] nie wskazał konkretnego zakresu tego ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji). Na tej podstawie wnoszący sprzeciw wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu sądowego oraz tytułem zastępstwa procesowego w czterokrotnej stawce minimalnej. 4. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] stycznia 2026 r. zatytułowanym "Załącznik do protokołu rozprawy" pełnomocnik wnoszącego sprzeciw podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, tj. wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wnosi o zasądzenie od organu na skarżącego kosztów postępowania w łącznej kwocie 2.693,90 zł, w tym 100 zł tytułem wpisu, 1920 zł jako czterokrotność stawki minimalnej kosztów zastępstwa procesowego oraz 673,90 zł tytułem kosztów dojazdów pełnomocnika na rozprawę w dniu 22 stycznia 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wskazanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Generalnie sprzeciw rozpatruje się na posiedzeniu niejawnym, ale sąd kierując się wnioskiem pełnomocnika skarżącego rozpatrzył sprawę na rozprawie (art. 64d § 2 p.p.s.a.). 6. Sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem wyłącznie kryteriów proceduralnych określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron sprawy administracyjnej, lecz dokonuje oceny spełnienia w danej sprawie proceduralnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. 7. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Rozważany przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. 8. Wskazany wyżej zakres normowania i zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika z tego, że decyzja kasacyjna stanowi wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. nr 2/2004, s. 60). Dokonana w 2011 r. zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji kasacyjnej mogło być uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, CBOSA). Kolejne nowelizacje kodeksu jeszcze bardziej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Chodzi tu w szczególności o zmianę treści art. 136 k.p.a., dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa). Zmiana ta istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Całokształt tych zmian dowodzi tego, że współczesny model administracyjnego postępowania odwoławczego ma reformatoryjny i merytoryczny charakter, co sprzyjać ma sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. 9. Potwierdzeniem tego stanowiska jest unormowanie zawarte w art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1 tego artykułu). Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2 tego artykułu). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3 tego artykułu). 10. Mając na względzie powyższe argumenty stwierdzić należy, że w kontrolowanej przez sąd na skutek wniesienia sprzeciwu sprawie nie występuje przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji. Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji spornych elementów sprawy, w tym zarzutów zawartych w sprzeciwie (z powodu braku prawnej dopuszczalności takiej oceny), wskazać należy, że z decyzji organu odwoławczego wynika, że Wojewoda przyjął, że organ I instancji niezasadnie przyjął (bądź nie wyjaśnił), że skarżącej G.Ł. nie przysługuje przymiot strony postępowania. Podniesiono przy tym, że kwestia ta na tym etapie postępowania nie powinna być przedmiotem oceny. Pogląd ten nie jest co do zasady słuszny, gdyż wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wyklucza, że w postępowaniu prowadzonym w zakresie wyznaczonym podstawą, o której mowa w art. 149 § 2 k.p.a. możliwe jest badanie tego, czy wniosek pochodzi od strony. Wskazać należy, że dominujące w doktrynie i orzecznictwie stanowisko zakłada, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (na które służy zażalenie) może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Inne rozumienie prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji z art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 22.06.2010 r., II OSK 1286/09). Takie wątpliwości w sprawie zachodzą i powinny być rozpatrzone na etapie po wznowieniu (co miało w sprawie miejsce). To, że decyzja organu I instancji jest słabo uzasadniona nie jest przesłanką do jej uchylenia. W sprawie nie występuje nawet konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, nie mówiąc już o potrzebie jego ponowienia. Jeśli organ odwoławczy nie podziela oceny prawnej organu I instancji (co do interesu prawnego uczestniczki postępowania) ma obowiązek wyrazić własną i merytorycznie rozpatrzyć odwołanie odnosząc się do wszystkich okoliczności sprawy, w tym zarzutów odwołującej się (nawet jeśli organ I instancji tego nie uczynił). Taka jest bowiem współczesna konstrukcja postępowania odwoławczego jako postępowania w pełni merytorycznego. 11. Nie wystąpiła zatem sytuacja, która wymagałaby prowadzenia postępowania dowodowego niemal w całości lub też jego powtórzenia, tym bardziej że byłaby to trzecia decyzja kasacyjna w sprawie. Nie został zatem spełniony warunek, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co trafnie zarzuca się w sprzeciwie. Wojewoda jako organ w pełnym zakresie uprawniony do orzekania reformatoryjnego, powinien zająć własne stanowisko co do meritum sprawy, w razie potrzeby korzystając ze środków prawnych, o których mowa w art. 136 § 1 in fine k.p.a. Należy też podkreślić, że podnoszona czasami jako istotny argument w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, zasada dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym nie ma bezpośredniego oparcia w Konstytucji. Pogląd ten pochodzi również z czasów, gdy nie było sądowej kontroli administracji. Po ukonstytuowaniu się dwuinstancyjnej kontroli sądowej kwestia dwuinstancyjności administracji nie ma już znaczenia gwarancyjnego. 12. Z tych względów sprzeciw należało uznać za uzasadniony, gdyż zaskarżona nim decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku). O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Nie uwzględniając całości wniosku o zwrot kosztów sąd miał na uwadze utrwaloną praktykę, że w przypadku wynagrodzenia zawodowych pełnomocników przyznane stawki pochłaniają zwrot kosztów dojazdu.