II SA/Go 540/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi K.S. na Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Dodatek mieszkaniowy Oddalono skargę W dniu 30 stycznia 2007 r. K.S. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wskazując, iż posiada w Spółdzielni Mieszkaniowej spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu przy ul. [...] o powierzchni 32,4 m2 , wydatki na mieszkanie za miesiąc styczeń 2007 roku stanowią kwotę 152,14, zł, a łączny dochód jego jednoosobowego gospodarstwa domowego wynosi 1 927,86 zł. W dołączonej do wniosku deklaracji o dochodach wnioskodawca wskazał, iż na kwotę jego dochodu za okres od października do grudnia 2006 roku, w wysokości 1 927,86 zł, składa się zasiłek przedemerytalny po 642,62 zł. miesięcznie. Wnioskodawca przedłożył również, dołączone następnie do akt, w postaci wykonanych przez pracownika organu kserokopii, zawiadomienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział z dnia [...] października 2006 roku o przejęciu wypłaty zasiłku przedemerytalnego za okres od 1 sierpnia 2004 roku oraz o wypłacie wyrównania należności z tego tytułu za okres od 1 sierpnia 2004 do 30 września 2006 roku w kwocie 15 995,24 zł brutto (12 840,66 zł. netto tj. po odliczeniu zaliczki na podatek dochodowy i składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 2 994,63 zł) z informacją o ustaleniu daty wypłaty świadczenia na 1 dzień miesiąca przypadającego po miesiącu za który świadczenia przysługuje. Nadto przedstawił odcinki przekazów pocztowych na kwoty: 15 995, 24 zł brutto -wyrównania za okres 1 sierpnia 2004 do 30 września 2006 , 642,62 zł brutto (558,40 zł netto) świadczenia za październik 2006 roku i 642,62 zł brutto (558,40 zł netto) zł za listopad 2006 roku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta - z upoważnienia którego działał inspektor Wydziału Spraw Społecznych Urzędu Miasta W.Z. – na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 i 5 w związku z art. 6 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r., Nr 71 poz. 734 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 roku w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 z późn.zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) odmówił wnioskodawcy przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Zdaniem organu, w świetle tej definicji dochodem są wszelkie przychody uzyskane w deklarowanym okresie trzymiesięcznym poprzedzającym datę złożenia wniosku tj. w październiku, listopadzie i grudniu 2006 roku. Tym samym do dochodu wnioskodawcy przyjęto kwotę 17 923,10 zł obejmującą kwotę wyrównania zasiłku przedemerytalnego za okres od 1 sierpnia 2004 do 30 września 2006 roku w wysokości 15 995,24 zł (wypłaconą 23 października 2006 r.) oraz kwotę zasiłku przedemerytalnego za miesiące od października do grudnia 2006 r. w wysokości 642,62 zł miesięcznie. Wobec powyższego organ uznał, że w oparciu o przepis art. 6 ust. 1 i 2 ustawy dodatkach mieszkaniowych, wnioskodawcy dodatek mieszkaniowy nie przysługuje gdyż procent miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego jest większy niż wydatki normatywne na lokal. W odwołaniu od tej decyzji K.S. domagał się jej uchylenia jako wydanej na podstawie fałszywych dowodów (art. 145 § 1 pkt 1 Kpa) i nieważnej z mocy prawa ze względu na jego rażące naruszenie (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). W szczególności podnosił, iż w załączonej do wniosku deklaracji wskazał, iż na jego dochody w okresie od października do grudnia 2006 roku składał się jedynie zasiłek przedemerytalny wynoszący po 642,62 zł miesięcznie (brutto), netto za miesiąc październik i listopad po 558,40 zł, a za grudzień 2006 r. 559,79 zł. Organ tym samym bezpodstawnie ustalił wysokość jego dochodu we wskazanym okresie na kwotę, która obejmuje wyrównanie zasiłku przedemerytalnego za okres od 1 sierpnia 2004 do 30 września 2006 roku i zasiłek przedemerytalny za październik, listopad i grudzień 2006 roku. Wywodził, iż prawo do zasiłku przedemerytalnego i wyrównania tego świadczenia uzyskał dopiero w wyniku zmiany przepisów prawa tj. ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku o zmianie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach runku pracy i decyzji z dnia [...] lipca 2006 roku Wojewody jako organu odwoławczego. Tym samym zaliczenie do dochodu za miesiąc październik 2006 roku również wyrównania świadczenia za okres od 1 sierpnia 2004 roku do 30 września 2006 roku i potraktowanie go jako osiągniętego we wskazanym miesiącu, jest dla niego krzywdzące. Ponadto wnioskodawca domagał się ukarania pracownika odpowiedzialnego za wydanie decyzji rozpoznającej jego trzeci wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego (z dnia 30 stycznia 2007 r.) z uchybieniem terminów określonych w art. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 36 Kpa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, iż w świetle przepisu art. 3 ust 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, uznać należało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość dochodu skarżącego w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku tj. październiku, listopadzie i grudniu 2006 roku, zaliczając do niego uzyskaną w październiku łączną kwotę 16 637,86 zł, na która składała się kwota 15 995, 24 zł brutto (12 840,66 zł netto) uzyskana w dniu 23 października 2006 roku oraz kwotę zasiłku przedemerytalnego w wysokości 642,62 zł, a także uzyskane odpowiednio kwoty zasiłku przedemerytalnego za listopad i grudzień w wysokości 642,62 zł miesięcznie. Tym samym uśredniony miesięczny dochód gospodarstwa domowego skarżącego, we wskazanym okresie poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, wyniósł 5 974,37 złotych i o 4 928,82 zł przewyższał kryterium dochodowe ustalone ustawą o dodatkach mieszkaniowych, wynoszące 1 045, 56 zł. Zgodnie bowiem z ust. 1 art. 3 tej ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ drugiej instancji wskazał, iż postępowanie toczy się w trybie odwoławczym wobec czego nie może w nim mieć zastosowania powoływany przez wnioskodawcę przepis art. 156 Kpa. Organ wskazał także, iż brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku strony o ukaranie pracownika w oparciu o przepis art. 38 Kpa. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K.S. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania mu dodatku mieszkaniowego za okres od 1 lutego do 1 lipca 2007 roku, a jednocześnie stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu ze względu na jego wady prawne, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 7 Kpa. Zarzucał, iż decyzja pozbawiona jest podstawy prawnej i faktycznej, jak też zawiera wiele sprzeczności i błędów pisarskich, sporządzona została niechlujnie, co stanowi naruszenie przepisu art. 107 Kpa. Skarżący wywodził, że organ odwoławczy wadliwie zaliczył do dochodu za okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku dochód uzyskany za okres 26 miesięcy od 1 sierpnia 2004 r. do 30 września 2006 r., jak również nie wyjaśnił dostatecznie przyczyn tego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podnosił także, iż domaga się wymierzenia, pracownikom organów orzekających w sprawie, kar porządkowych lub dyscyplinarnych, na podstawie art. 38 Kpa, w związku z rażącym niedbalstwem w dotrzymaniu terminów załatwienia sprawy, po myśli art. 35 § 1, art. 36 § 1 i 2 Kpa. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze domagało się jej oddalenia, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności w zakresie obejmującym ocenę zgodności kwestionowanego aktu z obowiązującym prawem. W ramach tak określonej kognicji uchylenie zaskarżonego aktu jest możliwe jedynie w sytuacji stwierdzenia, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przy jego wydawaniu nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako "Ppsa"). Stwierdzenie natomiast przez Sąd nieważności zaskarżonego aktu następuje jedynie w przypadkach, gdy decyzja dotknięta jest szczególnie istotnymi wadami, których katalog zawarł ustawodawca w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach szczególnych (art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa). W przypadku stwierdzenia innych naruszeń prawa tj. takich, które nie miały wpływu na treść merytorycznego rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, brak jest podstaw do eliminacji zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż nie zaszły podstawy do jej uchylenia czy stwierdzenia nieważności. Celem ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 z późn.zm.) jest wsparcie osób, które znajdują się w trudnej sytuacji i nie są w stanie pokryć z uzyskiwanych dochodów bieżących wydatków na zajmowane mieszkanie. W takiej sytuacji nie znajdują się zatem osoby, które niezależnie od źródła dochodu (z wyjątkami określonymi w ustawie) uzyskały nawet jednorazowo dochód w wysokości znacznie przewyższającej przeciętne miesięczne wydatki związane z utrzymaniem, które umożliwiają pokrycie bieżących wydatków związanych z utrzymaniem lokalu. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie wskazuje zarówno terminu początkowego, jak i końcowego do złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Oznacza to, że wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego można złożyć w każdym terminie. Ustawa określa jedynie skutki, jakie wiążą się ze złożeniem w danym dniu takiego wniosku, bowiem zgodnie z art. 7 ust. 5 tej ustawy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Każdy wniosek rozpoznawany jest indywidualnie, w oparciu o obowiązujące przepisy, a kilkukrotne comiesięczne powielanie wniosków, wobec możliwości zmiany sytuacji faktycznej, finansowej i wysokości dochodów gospodarstwa domowego, wymaga odrębnego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom wymienionym w art. 2 ust. 1 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego, w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. W myśl przepisu art. 3 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Określenie w ustawie o dodatkach mieszkaniowych dochodu jako "wszelkich przychodów" oznacza, że zaliczone są do niego wszystkie przysporzenia majątkowe (poza wyjątkami wskazanymi w ustawie) uzyskane faktycznie w okresie przyjmowanym do wyliczenia średniego dochodu rodziny. W konsekwencji powoduje to, iż nie tylko przychody uzyskiwane regularnie, ale także te o charakterze sporadycznym, incydentalnym podlegają zaliczeniu do dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy. Za dochód ten należy uznać zatem wszystkie przychody finansowe uzyskane w okresie przyjmowanym do wyliczenia dodatku mieszkaniowego (tj. w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku), które mogą być przeznaczone na pokrycie wydatków mieszkaniowych. Bez znaczenia pozostaje przy tym za jaki okres czasowy ubiegającemu się o dodatek mieszkaniowy przysługiwały przychody faktycznie uzyskane ( tj . wypłacone) w trzech miesiącach poprzedzających złożenie wniosku. Istotne jest jedynie, że świadczenia, bez względu na okres za jaki zostały przysługiwały, rzeczywiście zasiliły budżet gospodarstwa domowego wnioskodawcy we wskazanym okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku. Zasadnie zatem organ drugiej instancji wskazał, iż do wyliczenia średniego dochodu jednoosobowego gospodarstwa domowego skarżącego zaliczone być muszą środki finansowe uzyskane przez niego faktycznie w okresie od 1 października do 31 grudnia 2006 roku tj. wyrównanie zasiłku przedemerytalnego za okres od 1 sierpnia 2004 do 30 września 2006 roku, uzyskane 23 października 2006 i zasiłek przedemerytalny za miesiące październik, listopad i grudzień otrzymane odpowiednio 31 października, 1 i 29 grudnia 2006 roku - w kwotach brutto (tj. przed potrąceniem zaliczki na podatek dochodowy i zaliczki na ubezpieczeni zdrowotne). Tym samym bezpodstawny okazał się zasadniczy zarzut skargi dotyczący wadliwego ustalenia dochodu skarżącego w spornym okresie, od którego uzależnione jest prawo do dodatku mieszkaniowego. Sąd zważył, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom skargi, zgodne jest z wymogami określonymi w art. 107 Kpa, zawiera bowiem zarówno uzasadnienie prawne z przytoczeniem przepisów na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, jak również właściwe uzasadnienie faktyczne. Polemika strony z argumentami uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej nie oznacza równocześnie jego wadliwości, a tym bardziej nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż skarżący systematycznie i konsekwentnie składał wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego co miesiąc, z treści akt sprawy wynika, że wniosek złożony w lutym 2007 r. został rozpatrzony pozytywnie – przyznano dodatek mieszkaniowy, z uwzględnieniem dochodów strony w okresie od listopada 2006 r. do stycznia 2007 r. W ocenie Sądu nie jest zasadnym czynienie organowi odwoławczemu zarzutów z tej przyczyny, że w pierwszej kolejności rozpoznał odwołanie od decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego mimo faktu, iż rozstrzygała ono późniejszy wniosek. Okoliczność ta bowiem pozostaje bez wpływy na treść merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Odnośnie zgłoszonego w skardze żądania wymierzenia skargi porządkowej pracownikowi organu pierwszej instancji oraz członkowi Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w związku z wydaniem decyzji z uchybieniem terminów załatwiania spraw określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, należy wskazać, iż sąd administracyjny nie jest upoważniony do wymierzania takich środków wobec pracowników organów administracji publicznej. Na marginesie należy wskazać, iż jedynie w sytuacji, gdyby organ pozostawał nadal w bezczynności tj. nie wydał decyzji administracyjnej, strona mogłaby, po uprzednim wniesieniu do organu wyższego stopnia zażalenia, zgodnie z art. 37 Kpa, złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. Przedmiotowa sprawa administracyjna została jednakże rozstrzygnięta przez wydanie decyzji administracyjnej przez organy oby instancji, zatem nie pozostają one w bezczynności. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy strona zasadnie podnosi, iż wniosek z dnia 30 stycznia 2007 r. rozpoznany został przez Prezydenta Miasta (upoważnionego pracownika), decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., z uchybieniem terminów ustawowych. Jednocześnie organ z naruszeniem przepisu art. 36 Kpa, nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Powyższe uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, w ocenie Sądu, nie miało jednakże wpływu na treść orzeczenia w sprawie, czyli negatywne załatwienie wniosku skarżącego. Określony w art. 35 § 3 Kpa termin załatwienia sprawy dla organu drugiej instancji rozpoczyna bieg od daty, w której otrzyma on od organu pierwszej instancji odwołanie wraz z aktami sprawy administracyjnej. Nie można bowiem żądać aby organ odwoławczy rozstrzygał sprawę w jej całokształcie bez znajomości całości akt sprawy. Na podstawie akt sprawy Sąd ustalił, że odwołanie strony od decyzji organu pierwszej instancji wpłynęło do tego organu 2 maja 2007 r., natomiast do Samorządowego Kolegium Odwoławczego - 9 maja 2007 r. Zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] czerwca 2007 r., co oznacza, iż termin 1 miesięczny do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym nie został naruszony. Okoliczność, iż skarżący otrzymał decyzję za pośrednictwem poczty w dniu 15 czerwca 2007 r. i od tego dnia, zgodnie z przepisem 110 Kpa, organ związany jest wydaną przez siebie decyzją, pozostaje dla kwestii dochowania terminu z art. 35 § 3 Kpa bez znaczenia. W świetle powyższych okoliczności, stosownie do treści art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.