II SA/Go 540/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 7 października 2016 r., nr XX.136.2016 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiem bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy 7 października 2016 r. podjęła uchwałę Nr XX.136.2016 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej jako u.o.z.). Uchwałę zaskarżył Prokurator Rejonowy zarzucając: a) istotne naruszenie prawa – art. 7 Konstytucji RP oraz art. 11 a ust. 2 pkt 1 -8 u.o.z. poprzez powtórzenie w § 1 programu treści tego przepisu ustawowego, c) istotne naruszenie prawa – art.11 a ust.2 i ust.5 u.o.z. poprzez niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego i nieuregulowanie w sposób precyzyjny i konkretny wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, mających na celu zapewnić opiekę nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiec bezdomności zwierząt. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w uchwale nie zostało określone schronisko w którym będą umieszczane bezdomne zwierzęta, Nadto podniósł, że uchwała w znacznej części zawiera wyłączne cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jednie przyjęcie przez programu określonego przez ustawodawcę w art.11a u.o.z. Skarżący wniósł – na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) – o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy oświadczyła, że nie wnosi zastrzeżeń do zarzutów zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2017, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. 2016. 177 ze zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 53 § 3 zd. 2 p.p.s.a. prokurator nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 p.p.s.a., a skarga prokuratora nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z 7 października 2016 r. nr XX.136.2016 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gminy w 2017 roku, która została podjęta na podstawie art. 11a u.o.z. Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały – rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z. określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust. 2). Ponadto powyższy program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) oraz zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). W orzecznictwie stwierdzono, że uchwała rady gminy – program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona – jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., II OSK 3245/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu zarzuty skargi są uzasadnione. Zasadnie Prokurator zarzucił, że w § 1 uchwały Rada Gminy powtórzyła regulację ustawową ustawową zawartą w art. 11a ust.2 u.o.z. określając cele i zadania programu. Należy mieć na uwadze, że ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z. zawarł zamknięty katalog zadań, które program powinien obligatoryjnie regulować. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowanie tego przepisu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. W tej mierze unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym (aktem prawa miejscowego) wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1524/12). W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami należy uznać wszelkie odstępstwa w programie od granic upoważnienia ustawowego, a więc od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, a przekazanych do unormowania w programie. Uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy musi mieć na względzie, iż akt ten winien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych (vide: wyrok NSA z 2 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać trzeba, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała narusza bowiem prawo w sposób istotny i jako taka pozostaje nieważna Zawsze tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (vide: wyroki NSA z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). Trafny jest zarzut skarżącego, że w uchwale nie wskazano konkretnego schroniska dla zwierząt do którego zostaną przekazane zwierzęta, nie podano też schroniska, w którym będzie realizowana obligatoryjna sterylizacja lub kastracja zwierząt. Prokurator zasadnie podniósł, że zaskarżona uchwała nie zawiera wszystkich kwestii wymaganych przez ustawodawcę. Sąd dokonując oceny zaskarżonej uchwały dostrzegł również inne naruszenia prawa. Odnośnie ustaleń w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania (art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy) przedmiotowa uchwała nie wyczerpuje realizacji upoważnienia ustawowego. Program wskazuje w § 1 ust. 3 jedynie, że sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, realizuje Rada Gminy poprzez lokalizację miejsc przebywania wolno żyjących kotów, zapewnienie im wody pitnej w miejscu ich przebywania oraz ich okresowe dokarmianie. W ocenie Sądu z tak ogólnych sformułowanych zapisów nie sposób wyprowadzić konkretnych czynności i działania, które będzie podejmować Gmina w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami i ich dokarmiania. Należy stwierdzić, że powyższe przepisy pozostają na wysokim stopniu ogólności, nie odnoszą się wprost do konkretnego sposobu działania, nie wskazują konkretnego miejsca dokarmiania kotów (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2013 r., II SA/Wr 649/13, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 kwietnia 2017 r., II SA/Go 86/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zauważyć, że obowiązkiem Rady Gminy było określenie w omawianym programie, czy odławianie bezdomnych zwierząt na terenie gminy ma charakter stały czy okresowy. Obowiązek taki wynika z § 2 rozporządzenia w związku z art. 11 ust. 3 i art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt. został naruszony § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U z 1998 r., poz. 116). Z powyższego przepisu wynika, że wyłapywanie zwierząt ma charakter stały lub okresowy – w zależności od treści uchwały zawierającej program. Tymczasem zaskarżona chwała nie zawiera stosownej regulacji, co stanowi istotne naruszenie prawa. Stwierdzić również należy, że w § 1 ust. 7 uchwały nie wskazano konkretnego podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, co uniemożliwia skuteczną realizację zadań własnych gminy. W orzecznictwie jednolicie podkreśla się, że rada gminy – w celu wypełnienia normy przepisu art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. – powinna wskazać expressis verbis konkretny podmiot (podmioty) realizujący ustawowy nakaz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Przyjęcie, że wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale nastąpi dopiero w drodze umowy cywilnoprawnej zawieranej z konkretnym podmiotem, nie mieści się w granicach ustawowej podstawy. Podkreślić też trzeba, że wskazanie w uchwale konkretnego podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych spełnia też ważną rolę informacyjną. Pozwala bowiem natychmiast po zdarzeniu drogowym przekazać zwierzę, które w jego wyniku ucierpiało, do wskazanej lecznicy weterynaryjnej lub do określonego lekarza weterynarii, w celu zapewnienia opieki. Biorąc zatem pod uwagę systemowe i funkcjonalne reguły wykładni norm art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z., należy zwrócić uwagę, że ustawa przewidując roczny termin obowiązywania programu, wymusza uchwalenie konkretnych regulacji. Natomiast nadanie programowi charakteru ogólnych ram wymagających dalszej konkretyzacji, wiązałoby się ze skróceniem czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Przekreśliłoby to ewidentnie cel u.o.z. przyjęcia precyzyjnych i jasnych regulacji gminnych wskazujących podmiot (podmioty) zobowiązany do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Jest to ważne nie tylko z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 600/15, wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 591/12, www.orzeczenia.nsa,gov.pl). W orzecznictwie wskazano, że użyte w art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z. sformułowania "program obejmuje" oraz "program zawiera", wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionych w tych przepisach elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Są to więc normy o charakterze iuris cogentis i ich pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, to brak pełnej realizacji upoważnienia ustawowego skutkuje istotnym naruszeniem prawa i upoważnia do stwierdzenia nieważności uchwały w całości, a nie tylko poszczególnych przepisów uchwały (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 kwietnia 2017 r., II SA/Go 97/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.