II SA/Go 542/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska,, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Protokolant Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi W.D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] nr [...], II. uchyla postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...], III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2000r. nr [...] Starosta udzielił W.G. pozwolenia wodnoprawnego. Pismem z dnia [...] października 2002r. W.D. zwrócił się o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego W.G. na mocy decyzji Starosty z dnia [...] października 2000r. nr [...] Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...], na podstawie art. 150 § 2 k.p.a., Minister Środowiska orzekł, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku W.D. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] października 2000r. znak [...] jest Wojewoda. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] Wojewoda wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Starosty nr [...] z dnia [...] października 2000r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego W.G. i wyznaczył Starostę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyny wznowienia oraz co do" rozstrzygnięcia istoty sprawy. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że wyznaczony organ I instancji winien dokonać oceny co do występowania przesłanek formalnych, o których mowa w art. 146 i 151 k.p.a. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] Starosta umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dotyczące decyzji Starosty znak [...] z dnia [...] sierpnia 2000r, na mocy której udzielono pozwolenia wodnoprawnego W.G.. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny wskazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż już w dniu [...] sierpnia 2002r. W.D. posiadał informację o przedmiotowej decyzji Starosty z dnia [...] października 2000r. A zatem - jak wywodzi organ – W.D. nie dochował terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., do złożenia podania o wszczęcie postępowania wznowieniowego. Dalej organ stwierdza, że ze względu na to, iż zachodziła niedopuszczalność wznowienia postępowania, dlatego postępowanie to jako bezprzedmiotowe, na podstawie nart. 105 § 1 k.p.a., należało umorzyć. Od decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] W.D. wniósł odwołanie. W odwołaniu strona zarzuca, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego W.G., nie zagwarantowano jej prawa do czynnego udziału na prawach strony. Ponadto strona twierdzi, że pozwolenie wodnoprawne udzielone W.G. wydane zostało bez wykonania stosownych wyliczeń, badań hydrologicznych oraz geologicznych. Decyzją z dnia [...] marca 2005r. nr [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] oraz odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2000r. znak [...] o udzieleniu W.G. pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona nie zachowała 1-miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § l i 2 k.p.a., gdyż już w piśmie z dnia [...] sierpnia 2002r. strona zwróciła się do organu administracyjnego o wyjaśnienie sprawy dotyczącej przedmiotowej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, natomiast wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu [...] października 2002r. W tej sytuacji, jak wywodzi organ, zachodzi przesłanka do odmowy wznowienia postępowania, a nie do umorzenia postępowania - jak błędnie przyjęto w decyzji organu l instancji. W.D. wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2005r. W skardze skarżący zarzuca, że w postępowaniu o udzielenie W.G. pozwolenia wodnoprawnego nie zapewniono skarżącemu czynnego udziału na prawach strony. Ponadto skarżący podnosi, że wniosek o wznowienie postępowania winien być rozpatrzony przez Wojewodę, gdyż -jak twierdzi - na mocy postanowienia Ministra Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2004r.sygn. akt [...] do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania wyznaczony został Wojewoda, tymczasem postanowieniem z dnia [...] marca 2004r. sygn. akt [...] Wojewoda przekazał sprawę do rozpoznania Staroście. W ocenie skarżącego postępowanie przeprowadzone przez organy obydwu instancji nie są zgodne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności naruszają przepis art. 150 § 2 k.p.a. Nadto, jak podnosi skarżący, przeprowadzone postępowanie nie było ukierunkowane na wyjaśnienie prawdy materialnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i potrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, że sądy administracyjne powołane zostały do tego, aby sprawować kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne(art. 3§ li 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwaną dalej p.p.s.a., DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270). Rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a). Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998r., II SA 915/97 i 919/97, OSP 1999, z. 4, poz. 79). Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne dotknięte jest szeregiem uchybień natury proceduralnej, skutkującymi stwierdzenie nieważności decyzji organu l i II instancji oraz uchylenie postanowienia Wojewody z dnia [...] lipca 2004r. nr [...]. Pismem z dnia [...] października 2002r. W.D. złożył skargę na przeprowadzone postępowanie administracyjne przez Starostę, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia wodnopranego W.G.. Należy zwrócić uwagę, iż całkowicie nieczytelna kopia wniosku skarżącego z [...] października 2002r. znajdująca się w aktach sprawy, nie pozwoliła Sądowi na ocenę jaki jest charakter procesowy tego pisma oraz jakie wnioski i twierdzenia w swojej treści ono zawiera. W tej sytuacji ustalenia w tym zakresie przyjęto w oparciu o treść innych pism procesowych skarżącego oraz wydanych w sprawie orzeczeń administracyjnych. Pismo skarżącego z dnia [...] października 2002r. ma zasadnicze znaczenie dla sprawy, bowiem zainicjowało ono postępowanie administracyjne. Uchybienie organu w tym zakresie stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wezwany przez Wojewodę (brak w aktach sprawy pisma Wojewody z dnia [...] lutego 2Q04r. nr [...]), do sprecyzowania czy pismo z dnia [...] października 2002r. stanowi wniosek o wznowienie postępowania, W.D. oświadczył, że wnosi w tym piśmie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego W.G.. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004r. Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 150 § 2 k.p.a., do rozpatrzenia wniosku W.D. o wznowienie postępowania wyznaczył Wojewodę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] Wojewoda wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] października 2000r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego Wa.G. oraz wyznaczył Starostę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyny wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Na podstawie art. 150 § 2 k.p.a. Wojewoda był uprawniony do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania i do wyznaczenia organu właściwego do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ wyższego stopnia, w tym przypadku Wojewoda, nie jest natomiast właściwy do prowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy, gdyż jego kompetencje ograniczają się w tym zakresie jedynie do inicjowania lub odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Brak jest jednocześnie przeciwwskazań formalnych do tego, aby postępowanie wznowieniowe, po jego wszczęciu w trybie art. 150 § 2 k.p.a., prowadził organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, czyli - w niniejszej sprawie - Starosta. Jednakże postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2004r. o wznowieniu postępowania narusza przepisy prawa. Po złożeniu przez stronę wniosku o wznowienie postępowania, rozpoczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W tej fazie organ administracyjny bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione wart. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a., bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodne z zasadami określonym w art. 150 i 151 k.p.a. Wojewoda przed wydaniem postanowienia z dnia [...] lipca 2004 r. o wznowieniu postępowania nie zbadał czy zachowany został termin do wniesienia podania o wznowienie. Uchybienie to rzutowało następnie na dalszy tok postępowania, skutkując wydaniem decyzji administracyjnych dotkniętych wadą nieważności. Starosta, po stwierdzeniu, że skarżący nie zachował 1 -miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie, wydał decyzję z dnia [...] lutego 2005r. o umorzeniu postępowania wznowieniowego. Jednakże nie zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie stanowi podstawę odmowy wznowienia postępowania, a nie do jego umorzenia. Aby postępowanie administracyjne mogło zostać umorzone, musi się ono stać z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej , o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorakiej natury. Niezachowanie przez stronę terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym, gdyż istnieje przecież decyzja ostateczna będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego. Z powyższego względu, uznano, że decyzja Starosty z dni [...] lutego 2005r. o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sposób rażący narusza przepisy prawa i dlatego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczono ojej nieważności. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2005r. uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2005r. oraz odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż skarżący nie zachował 1 - miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania (art. 148§2 k.p.a.), która to okoliczność stanowi podstawę do odmowy wznowienia postępowania. Organ nie ustosunkował się do orzeczenia w zakresie uchylenia decyzji organu l instancji o umorzeniu postępowania. Decyzja organu II instancji w sposób rażący narusza przepisy prawa. Organ II instancji całkowicie pominął okoliczność, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2004r. postępowanie w niniejszej sprawie zostało już wznowione. W wyniku wydania decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2005r. powstał stan prawny nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, " O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a".). W niniejszej sprawie Wojewoda wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Nie jest dopuszczalne w demokratycznym państwie prawa, funkcjonowanie dwóch orzeczeń w tej samej sprawie, regulujących odmiennie tę samą okoliczność faktyczną. W ten sposób doszło do rażącego naruszenia zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Rozpatrując sprawę w fazie wstępnej postępowania wznowieniowego, tj. pod kątem wskazanych przesłanek wznowienia oraz terminu do wniesienia podania o wznowienie, należy również rozważyć, czy pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2002r. nie nosi charakteru podania o wznowienie. Z akt sprawy wynika, że organ administracyjny zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie treści jego pisma z dnia [...] października 2004r. , natomiast nie zwrócił się z takim samym wnioskiem, jeżeli chodzi o pismo z [...] sierpnia 2002r., chociaż ogólnikowość tego pisma na taką konieczność by wskazywała, a okoliczność ta może mieć dla sprawy istotne znaczenie. Z powyższych względów wydane w sprawie orzeczenia organów administracyjnych należało wyeliminować z obrotu prawnego, a wniosek skarżącego o wznowienie postępowania należy poddać ponownej analizie w celu wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i pkt 2 p.p.s.a. orzeczono - jak w punkcie pierwszym sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Skarżący wniósł o zwrot wpisu sądowego w wysokości 200zł, na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.