II SA/Go 542/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi Spółki M spółki jawnej na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego Spółki M spółka jawna kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 17 maja 2011 r. S.M., reprezentująca Spółkę Rolną M spółka jawna, złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznane rolnośrodowiskowej za rok 2012. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej K.p.a.), zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie podając, że do Sądu Okręgowego wpłynął akt oskarżenia przeciwko, jak to określono "Panu Sp. Rolnej M Spółka jawna". Zdaniem organu wypełnia to przesłankę, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzasadniająca zawieszenie postępowania w sprawie. W zażaleniu na powyższe postanowienie podniesiono, że skarżąca nie jest stroną postępowania karnego. Utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że postępowanie karne dotyczy wspólników skarżącej spółki, co uzasadnia zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Zdaniem organu zarzut fałszu postawiony w sprawie karnej oraz ustalenia jego dotyczące sprawia, że obie sprawy są zależne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu postanowienia zawarto też obszerne wywody dotyczące charakteru prawnego wskazanego przepisu z powołaniem stanowiska orzecznictwa i doktryny. W skardze, wniesionej z zachowaniem terminu Spółka Rolna M spółka jawna wniosła o uchylenie obu postanowień i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając im - naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., polegające na błędnej jego wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przez przyjęcie że w sprawie konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wystarczający jest do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego sprawę i nie ma podstaw do zawieszenia postępowania; - naruszenie art. 12 K.p.a., polegające na jego niezastosowaniu, skutkującym niewnikliwym, powolnym postępowaniem i nie posługiwaniu się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi ponowiono zarzut o braku wpływu postępowania karnego przeciwko wspólnikom Spółka Rolna M na postępowanie administracyjne z wniosku tej spółki o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2012. Zdaniem skarżącej brak toczącego się postępowania karnego przeciwko spółce oznacza brak podstaw do zawieszenia postępowania albowiem nie istnieje kwestia, która mogłaby stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 94 Skarżąca podkreśliła też, że ustalenia dowodowe postępowania karnego nie stanowią prejudykatu, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana jest na podstawie akt sprawy i według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie pozostawała kwestia wystąpienia przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2012 ze względu na toczące się przed Sądem Okręgowym postępowanie karne m.in. przeciwko, S.M., składającej w imieniu tej spółki wniosek o przyznanie tej płatności. Zawieszając postępowanie organy powołały się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rozpoznając zasadność tego rozstrzygnięcia wskazać trzeba, że przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, a jego ocena należy ze względu na normy kompetencyjne do innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie administracyjne w sprawie. W postępowaniu administracyjnym przyjęto zatem jako podstawowe rozwiązanie, że o zagadnieniach wstępnych (prejudycjalnych) rozstrzyga organ lub sąd właściwy do ich rozstrzygnięcia, co nie oznacza, że dopuszczalne jest zawieszenie postępowania bez wykazania związku pomiędzy rozpoznawaną sprawą a inną sprawą, która może być zakwalifikowana jako prejudycjalna. Tylko w sytuacjach szczególnych można odstąpić od tego rozwiązania. Dlatego obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustalenie związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 359-360). Zważywszy na okoliczność, iż zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych w ustawie, a przesłanki zawieszenia nie powinny być wykładane rozszerzająco. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być przedmiotem odrębnego postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Samo, zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Organ nie może zatem kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Istotne jest przy tym to, by zagadnienie wstępne miało charakter materialnoprawny, co oznacza, że zawieszenie postępowania administracyjnego z tej przyczyny wymaga ustalenia konkretnego przepisu prawa materialnego, który uzależniałby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie od rozstrzygnięcia sprawy wszczętej na wniosek strony (por. wyroki NSA z dnia 12 maja 2009 r., I OSK 441/09 oraz 13 września 2012 r., II OSK 903/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; także W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, ST nr 10 2003 r., s. 29-43). Zależność musi ta być bezpośrednia, co oznacza, że gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, Warszawa 2013, teza 5 do art. 97) Z powyższego wynika, że postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy powinno być prowadzone w postępowaniu głównym. Okoliczność, że ustalenia dokonywane w innym postępowaniu mogą posłużyć za dowód w sprawie nie jest zagadnieniem wstępnym, zaś kwestie ekonomiki procesowej czy możliwość wykorzystania dowodów zgromadzonych w innym postępowaniu nie uzasadnia zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., II OSK 1559/07; podobnie W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej...). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że w postanowieniach obu organów nie zostało wykazane istnienie bezpośredniego związku przyczynowego między postępowaniem karnym a postępowaniem z wniosku o płatność w przedmiotowej sprawie. Postanowienie organu pierwszej instancji jest tak lakoniczne, nadto wynika z niego niemożliwy prawnie fakt wniesienia aktu oskarżenia przeciwko spółce jawnej. Błąd ten usiłował naprawić organ drugiej instancji wskazując na to, że akt oskarżenia został wniesiony przeciwko wspólnikom. Organowi temu umknęło jednak, że zgodnie z art. 8 § 1 kodeksu spółek handlowych spółka osobowa (zatem spółka jawna, art. 4 § pkt 1 kodeksu spółek handlowych) może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Spółka ta ma zatem zdolność procesową i sprawa dotycząca tej spółki nie może być utożsamiana ze sprawą dotyczącą jej wspólników. Nadto w uzasadnieniu obu organów brak jest szczegółowego opisu, czego dotyczy oskarżenie, w jakim związku pozostaje z rozstrzyganą przez organ sprawą administracyjną za rok 2012. Przeważającą część uzasadnienia poświęcono doktrynalnej charakterystyce przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co akurat nie jest w sprawie sporne, ani niezbędnie potrzebne. Nadto, co do zasady, wynik postępowania karnego nie determinuje bezpośrednio okoliczności faktycznych i prawnych będących podstawą rozpoznawania przedmiotowego wniosku o płatność. Jeśli zaś z jakichś szczególnych względów zachodzi bezpośrednia i materialnoprawna zależność między rozstrzygnięciem sądu karnego a rozpatrzeniem niniejszej sprawy nie została ona przez organ wykazana zgodnie z wymogami art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 126 K.p.a. Podobnie powołanie dopiero w odpowiedzi na skargę treści § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" nie może być uznane za wykazanie przesłanki do zawieszenia postępowania, gdyż nadal brak jest zindywidualizowanych okoliczności łączących sprawę z wniosku ze sprawą karną m.in. przeciwko S.M., umożliwiających ocenę i rozstrzygnięcie, co konkretnie stanowi zagadnienie prejudycjalne. Nie można zgodzić się również z argumentem, że zagadnieniem wstępnym są fakty stwierdzone przez sąd karny w postępowaniu dowodowym ( podkreślenie na stronach 2 i 3 odpowiedzi na skargę). Jak wyżej zaznaczono zagadnienie wstępne ma charakter prawny i związane jest z bezpośrednim wpływem rozstrzygnięcia innego organu na sprawę administracyjną. To zaś, że wyniki postępowania dowodowego w sprawie karnej mogą determinować w jakiejś mierze ustalenia faktyczne sprawy administracyjnej, w szczególności przez to, że organ będzie mógł korzystać również z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie karnej i odnieść się do wyników tego postępowania i poczynionych w nim ustaleń ma znaczenie wyłącznie faktyczne i pragmatyczne. Taki zaś związek nie odpowiada konstrukcji przesłanki, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodzić się także należy, z zarzutem skargi, iż w ramach wskazywanej podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku z dnia [...] maja 2011 r. Gospodarstwa Rolnego M o płatności ONW na rok 2011 organy nie wykazały wymaganego powołanym przepisem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa związku tegoż postępowania z postępowaniem karnym prowadzonym przeciwko podmiotowi innemu niż wnioskujący o płatność ONW rok 2011 tj. przeciwko S.M.. Treść zarzutu aktu oskarżenia pod jakim staje w postępowaniu karnym S.M. oraz jego uzasadnienie nie pozwala stwierdzić, iż zarzucane jej złożenie w Agencji dokumentów poświadczających nieprawdę dotyczy działań podejmowanych przez nią także w imieniu Gospodarstwa Rolnego M. Nie zmienia tego fakt, iż jest ona wraz z M.W. wspólnikiem spółki jawnej pod nazwą Gospodarstwo Rolne M. Rację przyznać też należy stronie skarżącej, iż rozważań co do ewentualnych związków i wpływu sankcjonowanych karnie działań S.M., podejmowanych przez nią w imieniu i na rzecz Gospodarstwa Rolnego M spółka jawna na postępowanie administracyjne wszczęte przez ten podmiot, w kontekście możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego, dokonywać można w świetle regulacji ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 768). Do tej jednakże kwestii organy orzekające w sprawie się nie odniosły, poprzestając w istocie na postawieniu znaku równości między działaniem S.M. w imieniu własnym i w imieniu spółki jawnej. Końcowo wskazać należy, że podstawy prawnej zawieszenia postępowania nie stanowiły i nie mogły stanowić powołane również dopiero w odpowiedzi na skargę przepisy art. 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 w sprawie w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE L z dnia 23 grudnia 1995 r.). Wskazane rozporządzanie ustanawia ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Zgodnie z ust.1 art. 6 tego rozporządzenia "bez uszczerbku dla administracyjnych środków i kar Wspólnoty przyjętych na podstawie zasad sektorowych istniejących w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, nakładanie kar finansowych, takich jak grzywny, może zostać zawieszone decyzją właściwego organu władzy, jeżeli przeciw danej osobie wszczęte zostało postępowanie karne w związku z tym samym stanem faktycznym. Wstrzymanie postępowania administracyjnego spowoduje zawieszenie okresu przedawnienia przewidzianego w art. 3. Stosownie zaś do ust. 2 "jeżeli postępowanie karne nie będzie kontynuowane, podejmie się zawieszone postępowanie administracyjne". Treść powołanych regulacji jednoznaczne stanowi, że mają one zastosowanie w postępowaniach, których przedmiotem jest wymierzanie kar finansowych takich jak grzywny i innych środków administracyjnych z tytułu nieprawidłowości w rozumieniu ust. 2 art. 1 powołanego rozporządzenia, nie zaś w postępowaniach w przedmiocie przyznania środków pomocowych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy uchylił zaskarżone postanowienie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Jednocześnie sąd uznał, nie będąc związany wnioskami skargi, że dla usunięcia stanu niezgodności z prawem i zrealizowania wytycznych zawartych w niniejszym wyroku nie jest konieczne korzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 135 p.p.s.a i uchylenie również postanowienia wydanego przez organ I instancji. W ponowionym postępowaniu organ II instancji będzie zobowiązany (o ile uzna podstawy zawieszenia za nadal istniejące) dokonać szczegółowych ustaleń koniecznych dla ustalenia rozważonego wyżej związku i dać im wyraz w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. O wstrzymaniu zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego nastąpiło na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.