II SA/Go 545/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku G.Ł. o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji w sprawie ze skargi G.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z dnia [...], nr [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. G.Ł., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2023 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego oraz infrastruktury technicznej na działce nr ewidencyjny [...]. W treści skargi reprezentujący stronę pełnomocnik zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji skierowany do skarżonego organu, a na wypadek jego nieuwzględnienia, wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji przez tutejszy Sąd. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik m.in. podniósł, że zabudowa działki w zamierzony przez inwestora sposób w ramach, na jakie zezwalają zaskarżone decyzje spowoduje trudne do odwrócenia skutki, w postaci stałego naruszenia prawa do prywatności zarówno skarżącej, jak i pozostałych uczestników, narazi również skarżącą oraz pozostałych uczestników na różnorodne immisje ze strony inwestora. Pełnomocnik wskazał, że takie ryzyko zachodzić będzie również wobec inwestora ze strony skarżącej, jak i ze strony pozostałych uczestników, na co strona wielokrotnie w prowadzonym postępowaniu zwracała uwagę. To z kolei stwarza ryzyko przeniesienia sporów na grunt postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, jak i sporów cywilnych na gruncie art. 144 k.c. w zw. z art. 222 § 2 k.c. W konsekwencji ww. spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, która nie będzie mogła być wynagrodzona w przyszłości, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Pełnomocnik wymienił, że za tę szkodę należy poczytywać wszelkie koszty, w tym m.in. związane z profesjonalną pomocą prawną, czy pozyskiwaniem stosownych dokumentów, załączników czy wszczynaniem stosownych postępowań, które skarżąca, inwestor oraz pozostali uczestniczy będą ponosić. Zdaniem pełnomocnika zaskarżona decyzja umożliwi inwestorowi prowadzenie działań mających na celu realizację inwestycji, która może spowodować nieodwracalne skutki. Pełnomocnik wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie to oznacza obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji, które polega nie tylko na określaniu parametrów samego obiektu, ale na ustaleniu innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Zaznaczył, że powyższe wynika z funkcji decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji zagwarantuje brak możliwości ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W tym zakresie wyjątek od ww. zasady ustanawia art. 61 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że przez niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, należy rozumieć taki uszczerbek (majątkowy lub niemajątkowy), który nie będzie mógł być usunięty przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego surogat w postaci sumy pieniężnej nie przedstawiałby znaczenia dla skarżącego, albo gdyby zachodziło zagrożenie życia lub zdrowia. Żądając wstrzymania wykonania decyzji, strona skarżąca ma obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu jest zasadne z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Innymi słowy, obowiązkiem strony, która dąży do udzielenia jej ochrony tymczasowej, jest przedstawienie takich twierdzeń oraz dokumentów na ich poparcie, które uprawdopodobnią zasadność uwzględnienia wniosku. Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. został bowiem tak skonstruowany, że ciężar wykazania, iż okoliczności w nim wskazane zaistniały, spoczywa na osobie wnioskującej o przewidzianą w nim ochronę tymczasową. W rozpoznawanej sprawie skarżąca ubiega się o wstrzymanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowanie terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego oraz infrastruktury technicznej na działce nr ewidencyjny [...]. Rozpoznając wniosek w zakresie przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Wynika to z charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, stwierdza jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem, sama w sobie nie uprawnia jeszcze do rozpoczęcia robót budowlanych. Decyzja o warunkach zabudowy nie pozwala samodzielnie na realizację inwestycji, stanowi tylko jeden z elementów szerzej rozumianego procesu inwestycyjnego. Przedmiotowa inwestycja może być więc realizowana wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji właściwego organu, wydanej na dalszym etapie postępowania i na tym etapie skarżąca będzie miała zagwarantowaną ochronę prawną, w tym możliwość złożenia, wraz z ewentualną skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego, wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 1628/14, CBOSA). Istota decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sprowadza się jedynie do wskazania zainteresowanej stronie warunków pod jakimi może zostać dokonana zmiana zagospodarowania terenu w wyniku budowy obiektu budowlanego czy wykonania innych robót budowlanych lub zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Określenie tych warunków jest wymogiem wstępnym dla realizacji inwestycji. Jednak zaznaczyć należy, że samo ich ustalenie nie daje żadnych podstaw do realizacji inwestycji, a tym samym nie jest możliwa zmiana zagospodarowania terenu na zasadach tam wskazanych, jeżeli strona nie uzyska następnie pozwolenia na budowę czy pozwolenia na użytkowanie. Skoro tak, to nie sposób twierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy wywołuje tożsame skutki jak realizacja pozwolenia na budowę, które umożliwia zmianę zagospodarowania terenu w sposób i w zakresie w nim wskazanym (por. postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2022 r., II OZ 750/22, CBOSA). Przedstawiane we wniosku o wstrzymanie przez skarżącą okoliczności są zdaniem Sądu bezpośrednio związane z realizacją inwestycji na etapie po uzyskaniu pozwolenia na budowę a nie z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy bezpośrednio nie nadaje się do wykonania, gdyż wskazuje tylko możliwy i zgodny z prawem sposób zmiany zagospodarowania terenu, ale w żaden sposób nie uprawnia do rozpoczęcia inwestycji w oparciu tylko o tę decyzję. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie posiada przymiotu wykonalności. Stwierdza ona jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego na danym terenie, który ma podlegać zmianie zagospodarowania z uwagi na planowaną tam inwestycję. Ma zatem charakter deklaratoryjny, nie tworzy praw i nie nakłada obowiązków. Wskazuje jedynie jaki jest stan faktyczny i prawny zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2021, poz. 741) decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Okoliczność, że decyzja ta jest jednym z etapów procesu budowlanego tj. ma charakter "promesy" uprawniającej (łącznie z innymi dokumentami) do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie w niej wskazanym, nie zmienia faktu, że sama w sobie nie jest ona aktem upoważniającym do rozpoczęcia czy kontynuowania inwestycji. Zatem wydanie takiej decyzji nie wywołuje dla strony obowiązku bądź uprawnienia w zakresie określonego działania, zaniechania, ani też nakazu znoszenia zachowania innych podmiotów. Podkreślenia wymaga, że decyzja ta określa podstawowe parametry inwestycji i jest przedkładana przy wniosku o pozwolenie na budowę, jednakże realizacja inwestycji na podstawie tylko i wyłącznie warunków zabudowy (bez pozwolenia na budowę) jest niemożliwa. Co więcej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestor w ogóle uzyska pozwolenie na budowę. Planowana inwestycja skonkretyzuje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę i to wówczas może ewentualnie wywołać po stronie skarżącej szkodę bądź skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., w tym zagrożenia na jakie wskazuje skarżąca w swoim wniosku, związane m.in. z prawem do prywatności. Nie przesądzając o zasadności twierdzeń żadnej ze stron postępowania, należy także wskazać, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi, a nie ocena legalności decyzji. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje bowiem od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.