II SA/Go 55/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XI/69/04 w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I wyroku. Rada Miejska uchwałą Nr XI/69/04 z dnia [...] kwietnia 2004r., w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, na podstawie art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000 r, Nr 71, poz. 838, ze zmianami), określiła kwotowo wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. W § 5 wymienionej wyżej uchwały określono, iż za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1 - 3 ustala się stawkę opłat za każdy dzień zajęcia -1,00zł. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, który zarzucił, iż cytowany § 5 tej uchwały istotnie narusza prawo - art. 40 ust. 4 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115, ze zm.) z uwagi na zawarte w nim ustalenie, iż odpłatność za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1-3 wskazanej uchwały ustala się za każdy dzień zajęcia - 1,00 zł. pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej w przyjęty przez Radę Miejską sposób. Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr XI/69/04 w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej w części - to jest § 5 ww. uchwały. W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., organ przesłał projekt uchwały, który zdaniem Rady uwzględnia stanowisko strony skarżącej, a która to zmiana podjęta ma być w formie uchwały na najbliższej sesji Rady Miejskiej, tj. w lutym 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną w tym zakresie, w jakim pozwoliła na kontrolę prawidłowości i zgodności z prawem zaskarżonej w przedmiotowej sprawie uchwały. Zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz., U. 153, poz. 1270, ze zmianami) - zwanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 147 § 1 cytowanej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sądy administracyjne powołane zostały do kontroli m.in. aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838, ze zmianami). Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Przepis ten od daty wydania przedmiotowej uchwały nie uległ zmianie. W tym miejscu należy mieć na uwadze, iż w myśl art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Natomiast wysokość stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego mają określać wprost przepisy uchwał wydanych przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8, ust. 9 i ust. 6). Wobec tego organy samorządowe zostały upoważnione ustawowo do nałożenia jednostronnej opłaty jaką jest opłata za zajęcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). W myśl art. 40 ust. 2 cyt. Ustawy, zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 4 cyt. ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (art. 40 ust. 5 cyt. ustawy). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, (art. 40 ust. 6 cyt. ustawy). Należy zaznaczyć, że o ile przepis art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych daje upoważnienie ustawowe do wydania uchwały w omawianym przedmiocie, to w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych zostały enumeratywnie wyliczone kryteria, które winien uwzględnić organ przy jej uchwalaniu. Stosownie do art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego, jednakże przedmiotowy § 5 uchwały nie został sporządzony w oparciu o upoważnienie wynikające z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Rada Miejska w przedmiotowym § 5 zaskarżonej uchwały wprowadziła stawkę za 1 dzień zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności, w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1-3 uchwały w wysokości 1,00 zł za każdy dzień zajęcia, niezależnie od faktycznej powierzchni jezdni. Powyższy zapis jest sprzeczny z wymienionymi wyżej unormowaniami ustawy o drogach publicznych. Treść art. 40 ust. 8 omawianej ustawy nie upoważnia bowiem rady gminy (miasta) do ustalenia sposobu obliczania opłaty, sposób ten został bowiem wyczerpująco uregulowany w powołanych wyżej art. 40 ust. 4 - 6 cyt. ustawy. Przepis art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych upoważnia radę gminy (miasta) wyłącznie do ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Opłata ta jest ustalana jako iloczyn liczby ustalonych metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Wobec tego nieuprawnione było ustalenie przez Radę Miejską w podjętej uchwale jedynie stawki za 1 dzień zajmowania pasa drogowego. Przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają, aby w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalił wyłącznie wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wskazując na powyższe, Sąd uwzględnił zarzuty skargi i orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami). Zgodnie z treścią art. 152 wyżej wymienionej ustawy stwierdzono, że zaskarżona uchwała w części odnoszącej się do § 5 nie podlega wykonaniu.