II SA/Go 552/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. Sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy punkt 1 decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. [...], II. stwierdza nieważność punktu 1 decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., III. w pozostałej części skargę oddala. Decyzją [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. na podstawie art. 3 pkt 1 lit "c", art. 5 ustawy z dania 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywienia" (Dz. U. Nr 267, póz. 2259) oraz art. 7 pkt 5, art. 2 ust. 1 art. 3 ust. 1 i 4, art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 w związku z art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593 ze zm.) i art. 104 KPA odmówił Pani D. B. zasiłku celowego: 1) na wykupienie obiadów Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego lub w barze "Kuchnia Polska" w cenie 10 zł dziennie za obiad do 31.12.2008r. 2) w wysokości 300 zł miesięcznie z wyrównaniem od 1.01.2008 r. na kupno żywności, stołowanie się w barze mlecznym, zaopatrzenie się w artykuły niezbędne do przygotowania ciepłego posiłku w oparciu o uzyskaną żywność unijną z Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej, z jej wniosku z dnia 1 lutego 2008r. W toku postępowania organ l instancji ustalił, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Orzeczeniem Powiatowego zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności zaliczono ją do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Źródło dochodu skarżącej stanowi zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł oraz zasiłek stały w kwocie 324,00 zł. Do marca 2007 r. skarżąca była objęta pomocą w formie dwudaniowych w posiłków w Stołówce w Centrum Usług Opiekuńczych, z których zrezygnowała uzasadniając to koniecznością zmiany nawyków żywieniowych w zamian za przyznanie formy pieniężnej. W związku z powyższym w okresie od maja do czerwca 2008 r. w zamian za obiady sukcesywnie wydawane są decyzje przyznające świadczenia na zakup żywności. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywienia", zapewnienie pomocy w zakresie dożywiania jest realizowane w formie posiłku, świadczenia pieniężnego albo w postaci produktów żywnościowych. Natomiast stosownie do art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy jest formą pomocy społecznej zmierzającej do zaspokojenia jedynie niezbędnych potrzeb osoby zainteresowanej i może być przyznany w szczególności na pokrycie w części lub całości kosztów m.in. zakupu żywności. W uzasadnieniu odmowy przyznania zasiłku celowego organ l przywołując ww. przepisy podniósł, że bezsprzecznie przyznanie środków na zakup żywności stanowi zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej i taką formę zabezpieczenia skarżącej przyznano - świadczenie na zakup żywności. Natomiast przyznanie dwóch świadczeń na ten sam cel, stałoby w sprzeczności z poczuciem sprawiedliwości społecznej wobec pozostałych osób i rodzin ubiegających się o pomoc społeczną. Dodatkowym argumentem przemawiającym za nie udzieleniem przedmiotowego zasiłku celowego były niewystarczające możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Pismem z dnia 18.06.2008r. D. B. odwołała się od powyższej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że organ l instancji nadal dopuszcza się zaniedbań, nienależycie wykonując zadania poprzez odmowę przyznania pomocy we wnioskowanym zakresie. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej pełnej pomocy. Decyzją [...] organ odwoławczy -Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 08.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r, Nr 142, póz. 1591 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, póz. 856 ze zm.). art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r, Nr 98, póz. 1071 ze zm.), art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 7 pkt 5, art. 8 ust 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593 ze. zm.), § 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, póz. 950) oraz art. 3 pkt 1 lit "c", i art. 5 ustawy z dania 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywienia" (Dz. U. Nr 267, póz. 2259) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. W ocenie SKO postępowanie w sprawie było prowadzone prawidłowo. Organ l instancji zebrał i wnikliwie rozpatrzył materiał dowodowy, a w swojej decyzji uzasadnił powody dla których odmówił przyznania zasiłku celowego. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji podniósł, że zasiłek celowy jest fakultatywną formą wsparcia, co oznacza, że organ administracji publicznej może przyznać lub odmówić przyznania tej formy wsparcia z pomocy społecznej. Organ odwoławczy powołał się na art. 3 pkt 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywienia", zgodnie z którym, zapewnienie pomocy w zakresie dożywiania jest realizowane w formie posiłku, świadczenia pieniężnego albo w postaci produktów żywnościowych. Zdaniem SKO organ l instancji słusznie zauważył, że osoba ubiegająca się o tę formę pomocy ma możliwość wyboru świadczenia. D. B. zrezygnowała z gotowych posiłków dwudaniowych na rzecz świadczenia pieniężnego na zakup żywności i takie świadczenie było jej sukcesywnie przez organ l instancji przyznawane. W ocenie organu odwoławczego, przyznanie świadczenia na zakup żywności należało uznać za niezbędną potrzebę bytową, jednakże ze względu na fakt, że skarżąca już z takiej pomocy korzysta - świadczenie na zakup żywności, organ l instancji mógł odmówić przyznania zasiłku celowego. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu l instancji, że ze względu na ograniczone środki finansowe posiadane przez MOPS nie ma możliwości przyznania stronie po raz kolejny tego samego świadczenia. Ponadto skarżąca korzysta ze stałych form pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego oraz zasiłku pielęgnacyjnego, jak również z pomocy dodatkowej, tj. środków na opłatę energii elektrycznej, gazu. Według organu odwoławczego przytoczone wyżej okoliczności były wystarczającą podstawą do przyjęcia, że brak było podstaw do uwzględnienia odwołania, w związku z czym organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na decyzję SKO w Z. z dnia [...] wniosła D. B.. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosi, iż rozstrzygnięcie organu II instancji jest bezprawne, nielegalne, bezpodstawne i nie spełnia jej oczekiwań. Jednocześnie skarżąca wniosła o kasację, oddalenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanej pomocy. Dnia 03.09.2008r. (data prezentaty) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. udzieliło odpowiedzi na skargę oraz wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska SKO podało, że w wyniku ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ II instancji nie znalazł podstaw do zmiany swojej decyzji. Ponadto Kolegium podkreśliło uznaniowy charakter decyzji o przyznaniu zasiłku celowego. Na rozprawie w dniu 13 listopada 2008r. Sąd z urzędu dopuścił dowód z akt II SA/Go 488/08 tut. Sądu, z których wynika, że decyzją [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., odmówił przyznania D. B. zasiłku celowego na wykup obiadów w Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego, w barze "Kuchnia Polska" lub "U Jasia" w cenie 10,00 zł za obiad, z jej wniosku z dnia 1 lutego 2008r. Wskutek wniesienia przez D. B. odwołania od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wydało decyzją nr [...], w której utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym zważył co następuje: Skarga w części zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż zawarte w niej zarzuty. W sprawie zaistniały bowiem okoliczności, które Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, a które dawały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy punkt 1 decyzji l instancji, jak i stwierdzenia nieważności punktu 1 poprzedzającej ją decyzji Dyrektora MOPS w Z. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) ocenia w zakresie swej właściwości zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stosownie do zapisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U, Nr 153, póz. 1270 ze zm.), dalej zwanej ppsa, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała ponad wszelką wątpliwość, że zarówno skarżona decyzja w części utrzymującej w mocy punkt 1 decyzji Dyrektora MOPS w Z. nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji w części dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego na wykupienie obiadów, dotyczyły sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Stwierdzono bowiem, że decyzją [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., odmówił przyznania D. B. zasiłku celowego na wykup obiadów w Centrum Kształcenia Ustawicznego i Praktycznego oraz w barze "Kuchnia Polska" w cenie 10,00 zł za obiad, a organ odwoławczy w dniu w dniu 30 czerwca 2008r. utrzymał ją w mocy, wskutek czego stała się decyzją ostateczną. A zatem w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. 14 lipca 2008r, przedmiotowa sprawa była już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. W przedmiotowej sprawie doszło zatem do sytuacji, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje Dyrektora MOPS załatwiające tożsamą co do istoty sprawę, z których pierwsza ma charakter ostateczny. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwość, tożsamość sprawy administracyjnej rozstrzyganej w obu decyzjach i to zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Obie decyzje Dyrektora MOPS, tj. [...] oraz [...] dotyczyły bowiem tożsamej sprawy, w której występowały te same strony (tożsamość podmiotowa), jaki i ten sam stan prawny w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz ten sam przedmiot - jednakowa treść żądania skarżącej (tożsamość przedmiotowa). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 ppsa sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli ustali, że są one dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 kpa lub innych przepisach. Stosownie do zapisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa stwierdza się nieważności decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 kpa., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach prawnych, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Dotyczy ona sytuacji, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Odnosząc dotychczasowe spostrzeżenia do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że skarżona decyzja w części utrzymującej w mocy punkt 1 decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. nr [...], jak i punkt 1 poprzedzającej ją decyzji l instancji, zostały wydane po uprzednim rozpatrzeniu tożsamej sprawy inną decyzją ostateczną. W tym zakresie doszło zatem do naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej, wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, co tym samym stanowi podstawę do stwierdzenia w przedmiotowym zakresie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji l instancji. Mając powyższe na względzie, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w punkcie l oraz II sentencji wyroku. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie w pozostałej części. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja w części dotyczącej utrzymania w mocy punktu 2 decyzji Dyrektora MOPS [...], tj. odmowy przyznania Danusie B. zasiłku celowego w wysokości 300 zł miesięcznie z wyrównaniem od 1 stycznia 2008 r. na zakup żywności, nie jest dotknięta żadną z wad, które - w oparciu o art. 145 ppsa - dawałyby podstawę do jej uchylenia czy stwierdzenia jej nieważności. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się ani obrazy prawa materialnego, ani też takiego naruszenia przepisów postępowania, które dawałoby podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, wznowienia postępowania, albo miałoby wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 08.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, póz. 1591 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, póz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r, Nr 98, póz. 1071 ze zm.), art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593 ze. zm.), § 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, póz. 950) oraz art. 3 pkt 1 lit "c", i art. 5 ustawy z dania 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywienia" (Dz. U. Nr 267, póz. 2259). Art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" stanowi, że do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zasady przyznawania zasiłku celowego uregulowane zostały w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z wolą ustawodawcy zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie m. in. części lub całości kosztów zakupu żywności. Forma przyznania pomocy społecznej w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. "c" może być realizowana jako świadczenie pieniężne na zakup żywności, na zakup posiłku lub żywności, albo w formie posiłku względnie świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego, ma charakter uznaniowy, aczkolwiek nie może też być rozstrzygnięciem dowolnym. Pomimo tego, że uznanie to nie pozwala organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania wnioskodawcy. Zatem organ administracyjny nie jest zobowiązany, ale może przyznać świadczenie w postaci zasiłku celowego, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1998r. l SA 984/97, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2003r., II SA/Kr 2627/2001). Ustawa o pomocy społecznej daje wskazówki, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, stanowiąc w art 3 ust. 3 i art. 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia z pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego wskazał możliwości i środki finansowe na zasiłki celowe jakimi dysponuje w 2008 r. Ponadto podał, iż skarżąca była objęta pomocą w formie dwudaniowych w posiłków w Stołówce w Centrum Usług Opiekuńczych, z których zrezygnowała uzasadniając to koniecznością zmiany nawyków żywieniowych w zamian za przyznanie formy pieniężnej. W związku z powyższym w okresie od maja do czerwca 2008 r. w zamian za obiady sukcesywnie wydawane są decyzje przyznające świadczenia na zakup żywności. Istotne jest również stwierdzenie, że podejmując rozstrzygniecie w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku celowego, organ obowiązany jest uwzględnić nie tylko uzasadnione potrzeby osoby, która wnosi o udzielenie pomocy, ale również własne możliwości finansowe oraz usprawiedliwione potrzeby innych osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest odmowa przyznania zasiłku celowego, o który wnioskowała skarżąca, w wysokości 300 zł miesięcznie z wyrównaniem od 1.01.2008 r. na kupno żywności, stołowanie się w barze mlecznym, zaopatrzenie się w artykuły niezbędne do przygotowania ciepłego posiłku w oparciu o uzyska na żywność unijną z Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej. Jak wynika z akt administracyjnych i toczących się spraw sądowych przed tutejszym Sądem, skarżąca D. B. od wielu lat (od 1995r. pomoc udzielana skarżącej jest systematyczna) objęta jest pomocą społeczną dla zaspokojenia jej niezbędnych potrzeb, a więc każdy kolejny wniosek o zasiłek celowy musi być badany pod względem wykluczenia marnotrawstwa środków i oceny podejmowanej aktywności samego skarżącego dla wyeliminowania trudności. Z faktów znanych Sądowi z urzędu, a występujących w toczących się sprawach przed tutejszym Sądem wynika, że w 2007r. skarżąca otrzymała pomoc z MOPS w Z. w łącznej wysokości 7714 zł + bezpłatne 2 - daniowe posiłki. Z uwagi na rezygnację skarżącej z posiłków dwudaniowych zostało jej przyznane świadczenie pieniężne na zakup żywności. W związku z powyższym nie można przyznać skarżącej dodatkowego zasiłku celowego na ten sam cel. Dodatkowym argumentem, który trafnie podał organ zarówno l jak i II instancji przemawiającym za nieudzieleniem przedmiotowego zasiłku celowego były niewystarczające możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Szczupłość środków na wypłatę zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup żywności zobowiązywała organ do uwzględnienia w pierwszej kolejności wnioski osób lub rodzin wielodzietnych, których dochody kształtują się poniżej kryterium dochodowego. Natomiast przyznanie dodatkowego świadczenia na ten sam cel tj. zakup żywności w sytuacji gdy skarżąca korzysta już z takiej formy udzielonego wsparcia, wykracza poza przesłanki wymienione w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela zatem argumentację rozstrzygnięć organów administracji w tej mierze, w tym co do zakresu i powodów odmowy przyznania przedmiotowego zasiłku celowego. Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów skargi w części dotyczącej utrzymania zaskarżoną decyzją w mocy punktu 2 decyzji l instancji, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.). O kosztach zastępstwa procesowego udzielonych skarżącej Sąd nie orzekł, wobec braku wniosku pełnomocnika w tym zakresie.