II SA/Go 555/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych oddala skargę. 1. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez Prezesa, w imieniu którego działał upoważniony pracownik Oddziału ZUS-u, zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego o umorzenie kosztów egzekucyjnych w kwocie 6531,03 zł powstałych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec A spółka z o.o. na podstawie wystawionych tytułów wykonawczych celem wyegzekwowania zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Uzasadniając wniosek ZUS powołał się na wynikające z art. 64e § 2 pkt 2 oraz art. 64e § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej "ustawa o pea") przesłanki ważnego interesu publicznego oraz braku gospodarczego uzasadnienia obciążenia wierzyciela kosztami egzekucji. Podniósł, że konieczność opłacenia naliczonej kwoty kosztów egzekucyjnych jest gospodarczo nieuzasadniona i niezgodna z interesem publicznym ponieważ organy występujące w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym są jednostkami sektora finansów publicznych, realizujących wspólną politykę finansów państwa. Poniesione w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym koszty egzekucyjne wierzyciel będzie zmuszony pokrywać z dodatkowych środków. Zdaniem wierzyciela, interes publiczny to nie tylko potrzeba zapewnienia maksymalnych dochodów w budżecie państwa, ale także ograniczenie jego ewentualnych wydatków. 2. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego, działając na podstawie art. 64e § 1 i § 2 pkt 2 w związku z art. 17 § 1 ustawy o pea, odmówił wierzycielowi umorzenia kosztów egzekucyjnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił m.in., iż ogólna zasada sformułowana w art. 64 § 1 ustawy o pea stanowi, że koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego. Jednakże w myśl art. 64c § 4 ustawy o pea wierzyciel pokrywa koszty postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego – np. gdy nie mogą zostać ściągnięte w związku z bezskutecznością egzekucji prowadzonej wobec zobowiązanego. Od obowiązku ponoszenia kosztów egzekucyjnych Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel nie został ustawowo zwolniony. Zdaniem Naczelnika Urzędu Skarbowego brak jest zatem przesłanek przemawiających za zastosowaniem wobec ZUS Oddziału regulacji wynikających z art. art. 64e § 2 pkt 2 oraz art. 64e § 3 ustawy o pea. 3. Na powyższe postanowienie Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej. W uzasadnieniu zażalenia zarzucono, że organ egzekucyjny nie wziął pod uwagę tego, że obciążenie wierzyciela obowiązkiem zapłaty kosztów egzekucyjnych jest gospodarczo nieuzasadnione i niezgodne z interesem publicznym, gdyż zarówno wierzyciel, jak i organ egzekucyjny są jednostkami sektora finansów publicznych. Zdaniem strony wydatkowanie tak dużej kwoty jest działaniem gospodarczo nieuzasadnionym, tym bardziej, że dotyczy jednostki dotowanej przez budżet państwa. 4. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu drugiej instancji organ egzekucyjny zasadnie zadecydował, że okoliczności sprawy nie uzasadniają umorzenia kosztów egzekucyjnych w świetle przesłanek określonych w art. 64e § 2 i § 3 ustawy o pea. Status strony oraz fakt finansowania z budżetu państwa realizacji działalności tego podmiotu, nie stanowi bowiem okoliczności obligującej organ egzekucyjny do umorzenia kosztów egzekucyjnych. Ustawodawca nie wprowadził ani przedmiotowych, ani podmiotowych zwolnień lub innych regulacji, które zdjęłyby z jednostki finansowanej z budżetu państwa obowiązek ponoszenia kosztów egzekucji. W tym zakresie, pozycja ZUS nie różni się od pozycji innych wierzycieli, bowiem przekazując tytuł wykonawczy do realizacji naczelnikowi urzędu skarbowego, wierzyciel powinien liczyć się z możliwością obciążenia kosztami prowadzonej na jego rzecz egzekucji, bez względu na jej wynik. Dlatego status ZUS nie może zostać uznany za okoliczność wystarczającą do stwierdzenia, że w sprawie spełniona została przesłanka "ważnego interesu publicznego" pozwalająca na umorzenie w całości przypadających na rzecz organu egzekucyjnego kosztów egzekucyjnych. W ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do uznania, że ważny interes publiczny przemawiał za umorzeniem kosztów egzekucyjnych, które powstały w toku dochodzenia przedmiotowych należności w trybie egzekucji administracyjnej. W ocenie organu II instancji w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła również przesłanka określona w art. 64e § 2 pkt 3 ustawy o pea, zgodnie z którą ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne. Fakt umorzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego oraz obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w wysokości 1.756,13 zł, nie doprowadzi bowiem do ziszczenia się przesłanki zawartej w tym przepisie. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej stan faktyczny i prawny sprawy nie potwierdza zasadności zastosowania wnioskowanej ulgi w spłacie kosztów egzekucyjnych. W przedmiotowej sprawie nie zaistniała bowiem żadna z przesłanek określonych w art. 64e § 2 i § 3 ustawy o pea. 5. Na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę do sądu administracyjnego kwestionując jego zasadność i zgodność z prawem oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem strony skarżącej, umorzenie kosztów egzekucyjnych, a w konsekwencji uwolnienie ZUS-u od obowiązku opłacenia kosztów egzekucyjnych, wyczerpuje znamiona "ważnego interesu publicznego", co wskazano w zażaleniu. Ponadto gromadzenie środków pieniężnych w sektorze finansów publicznych, a nie ich wydatkowanie na cele "gospodarczo nieuzasadnione" oraz uwolnienie ZUS od obowiązku poniesienia zbędnych kosztów, w tym kosztów finansowych stanowi "ważny interes publiczny". Nie znajduje bowiem uzasadnienia przelanie środków pieniężnych tytułem kosztów egzekucyjnych z rachunku bankowego jednego organu sektora finansów publicznych na rachunek bankowy innego organu tego samego sektora finansów publicznych. Zdaniem skarżącego przepis art. 64e § 2 pkt 2 ustawy o pea przewiduje umorzenie kosztów egzekucyjnych w przypadku, gdy za ich umorzeniem przemawia ważny interes publiczny. Umorzenie kosztów egzekucyjnych powstałych w tym postępowaniu stanowi zdaniem strony klasyczny przypadek "ważnego interesu publicznego". W ocenie skarżącego trudno o bardziej trafne wykorzystanie tego przepisu dla dobra finansów publicznych. Ponadto skarżący zarzucił, że Dyrektor izby Skarbowej błędnie założył, iż przepis art. 64e § 3 ustawy o pea odnosi się do zobowiązanego a nie do wierzyciela. Skoro Naczelnik Urzędu Skarbowego stwierdził nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku wypełniony został warunek, o którym mowa w art. 64e § 2 pkt 1 upea. W konsekwencji koszty egzekucyjne mogą zostać umorzone w trybie przewidzianym w art. 64 e § 3 ustawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako ppsa) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli pozostawało postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej, utrzymujące z mocy postanowienie organu I instancji o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych, podjęte na podstawie art. 64e § 1 i § 2 pkt 2 ustawy o pea. 7. Zgodnie z art. 64e § 1 ustawy o pea organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. W myśl jej art. 64e § 2 koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli: 1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej; 2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny; 3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne. Koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione (art. 64e § 3 upea). Użycie przez ustawodawcę w art. 64e ustawy o pea zwrotu "może" oznacza, że ulgi w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych udzielane są na zasadzie uznania administracyjnego. Organ egzekucyjny, korzystając z uznania administracyjnego, może mimo istnienia przesłanek odmówić uwzględnienia wniosku. Natomiast stwierdzenie braku przesłanek zawsze skutkować będzie odmową uwzględnienia wniosku. Rozstrzygnięcia wydane w tym trybie nie mogą być jednak dowolne. 8. Zbędne jest szerokie przedstawianie stronom doktrynalnej charakterystyki uznania administracyjnego, bo jest im dobrze znana bowiem oba organy stosują ją w swojej praktyce. Wspomnieć tylko należy, że sądowa kontrola legalności postanowień wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się więc do stwierdzenia, czy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych sprawy w świetle zaistnienia przesłanek uzasadniających przyznanie ulgi oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o umorzenie należnych kosztów egzekucyjnych organ egzekucyjny powinien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na okoliczność zaistnienia przesłanek umorzenia, które powinny być oceniane indywidualnie w zależności od ustalonych okoliczności faktycznych występujących w konkretnej, rozpoznawanej sprawie. Przesłanki te zostały wymienione w art. 64e § 2 ustawy o pea. Zgodnie z tym przepisem koszty egzekucyjne mogą być umorzone jeżeli: stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej (pkt 1); za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny (pkt 2); ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne (pkt 3). Ponadto w § 3 tego przepisu wskazano, że koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione. 9. W rozpoznanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych powoływał się na ważny interes publiczny oraz brak gospodarczego uzasadnienia dla obowiązku uiszczenia kosztów egzekucyjnych. Określona w art. 64e §2 pkt 2 ustawy o pea przesłanka "interesu publicznego" nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie to powinno być ocenione z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa. Interes ten nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem strony o zasadności umorzenia kosztów. Interes publiczny musi być przy tym tego rodzaju, aby można było określić go przymiotnikiem "ważny". Powyższa przesłanka nie odnosi się natomiast do statusu przysługującego poszczególnym wierzycielom, którymi w przypadku egzekucji administracyjnej są przede wszystkim podmioty finansowane ze środków publicznych i wykonujące zadania publiczne. Przesłanką przemawiającą za umorzeniem kosztów egzekucyjnych nie może być w szczególności sam fakt specyficznej pozycji wierzyciela, jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który to pogląd zdaje się forsować autor skargi. Na gruncie ustawy egzekucyjnej nie jest to okoliczność uznana za wyjątkową. Powyższe dotyczy także argumentu finansowania zarówno wierzyciela jak i organu egzekucyjnego ze środków publicznych. Ustawodawca przyznając ZUS określony status i wyposażając go w uprawnienia wierzycielskie miał świadomość, iż będzie się z tym wiązał obowiązek uiszczania kosztów egzekucyjnych. Mimo to jednak ustawodawca nie wprowadził ani przedmiotowych, ani podmiotowych zwolnień lub innych regulacji, które zdjęłyby z ZUS obowiązek ponoszenia kosztów egzekucji. W tym zakresie pozycja strony skarżącej nie różni się od pozycji innych wierzycieli. Oznacza to, że przekazując tytuły wykonawcze do realizacji przez inny organ egzekucyjny, czyli naczelnika urzędu skarbowego (art. 19 § 1 w zw. z art. 26 § 1 ustawy o pea), ZUS - już jako wierzyciel - powinien był liczyć się z możliwością obciążenia kosztami prowadzonej na jego rzecz egzekucji, w zależności od jej wyniku ( vide: wyrok WSA w Gliwicach z 11 sierpnia 2011 r., I SA/Gl 191/15 ). Od obowiązku ponoszenia tych kosztów ZUS jako wierzyciel nie został bowiem zwolniony (art. 64c § 1 i 3 ustawy o pea). 10. Szczególny status wierzyciela i jego funkcje "społeczne", jak również źródła finansowania nie mogą oznaczać, że organy zobowiązane są w każdym przypadku do umorzenia kosztów egzekucyjnych. Z tej przyczyny status strony skarżącej ukształtowany przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie mógł zostać uznany za wystarczający do stwierdzenia, że w sprawie spełniona została przesłanka "ważnego interesu publicznego", pozwalająca na umorzenie w całości przypadających na rzecz organu egzekucyjnego kosztów egzekucyjnych. Rezygnacja przez państwo z opłat i kosztów związanych z egzekucją administracyjną nie jest uzasadniona, z uwagi na pośrednie zmniejszenie środków budżetowych wykorzystywanych na potrzeby całego społeczeństwa. ZUS ( a dokładniej dyrektorzy oddziałów ZUS-u posiadający status organów egzekucyjnych) działając jako organ egzekucyjny - naliczając koszty egzekucyjne i obciążając nimi zobowiązanych, uzyskuje środki finansowe na prowadzenie postępowań egzekucyjnych, a wydatki na ich prowadzenie nie muszą obciążać Skarbu Państwa. Zatem ZUS jak każdy inny wierzyciel musi ponosić ryzyko obciążenia kosztami egzekucyjnymi nie ściągniętymi od zobowiązanego. Akceptacja stanowiska, że za umorzeniem stronie skarżącej kosztów egzekucyjnych przemawia ważny interes publiczny, prowadziłoby do przyjmowania realizacji tej przesłanki w każdej sprawie z udziałem ZUS i doprowadzało do umarzania kosztów egzekucyjnych względem tego podmiotu w każdej analogicznej sprawie, a zatem statuowałoby pozanormatywne nieobciążanie go kosztami egzekucyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009 r., II FSK 319/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2012 r., I SA/Kr 781/12, wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 czerwca 2016 r., II SA/Go 364/16 oraz 11 sierpnia 2016 r., II SA/Go 428/16). Podkreślić też należy, że modelu kontroli sądowej nie mieści się ocena widzenia słuszności, racjonalności i efektywności takiego konstruowania przez prawodawcę systemu ponoszenia kosztów publicznych, w których jednostki sektora finansów publicznych przekazują, te same w istocie, środki publiczne z rachunku jednej jednostki na rachunek drugiej. Właściwym adresatem postulatów zawartych we wniosku (zażaleniu) i skardze powinien być prawodawca. W judykaturze wskazuje się też, że wpływy z uzyskanych kosztów egzekucyjnych, organy egzekucyjne przeznaczają na swoją działalność, na wzrost skuteczności egzekucji administracyjnej, co niewątpliwie leży w interesie publicznym, w tym również wierzyciela, którym jest ZUS (wyroki WSA w Krakowie z 4 listopada 2015 r., I SA/Kr 1467/15; WSA w Gliwicach z 28 lipca 2015 r., I SA/Gl 192/15 i z 15 lipca 2015 r., I SA/Gl 1458/14; WSA w Warszawie z 18 marca 2015 r., V SA/Wa 2765/14; WSA w Krakowie z 5 września 2013 r., I SA/Kr 1081/13 oraz WSA w Poznaniu z 3 lutego 2011 r., I SA/Po 945/10). Jeśli zatem ZUS nie powinien ponosić kosztów egzekucyjnych systemowo to wymaga to pozytywnej regulacji prawnej. W sprawie nie ma natomiast przesłanek indywidualizujących, bowiem problem ma charakter systemowy. Uwzględnienie ich przez sądy prowadziłoby do merytorycznej zmiany systemu finansowania jednostek i uprzywilejowania skarżącego w stosunku do innych wierzycieli. 11. Strona skarżąca upatrywała w treści art. 64e § 3 ustawy o pea (brak gospodarczego uzasadnienia dla obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi) – kolejnej przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych, która w jej ocenie ma w sprawie zastosowanie. Jak wynika z treści tego przepisu odsyła on do art. 64e § 2 pkt 1 ustawy o pea, który odnosi się jednak do zobowiązanego, a nie do wierzyciela, co wprost wynika z jego treści. Gdyby nawet oceniać prawidłowość odmowy umorzenia postępowania na podstawie tego przepisu w stosunku do wierzyciela, należałoby łącznie uwzględniać przesłanki zawarte w art. 64e § 2 pkt 1 i § 3 ustawy. W tym kontekście należy stwierdzić, że organ prawidłowo ustalił, że brak jest w omawianej sprawie podstaw do uznania, że obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia kosztów, których zobowiązany nie był w stanie ponieść bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, byłoby gospodarczo nieuzasadnione. Jak wyżej już to wskazano, przesłanką świadczącą o spełnieniu tego warunku nie może być bowiem sam fakt specyficznego statusu wierzyciela jako Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na gruncie ustawy o pea nie jest to bowiem okoliczność wyjątkowa. Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.