II SA/Go 557/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr.sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew oddala skargę. Burmistrz (dalej: organ pierwszej instancji) – działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 89 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 142 ze zm., dalej: u.o.p.) oraz w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. z 2017 r. poz. 1330) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r, poz. 1257, dalej: K.p.a.) – wymierzył J.O. administracyjną karę pieniężną w wysokości 22.607,00 zł za usunięcie bez zezwolenia na działce nr ewid. [...], sześciu sosen pospolitych. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wyjaśnił, że 3 lipca wpłynęło do niego telefoniczne zawiadomienie M.R. informujące, że J.O. dokonał na ww. działce nielegalnej wycinki drzew. M.R. wskazał, że od właścicieli nieruchomości – M. i R.S. - posiadał pełnomocnictwo do dokonania czynności związanych z ogrodzeniem nieruchomości, oczyszczenia jej i wycięcia drzew i krzewów. Organ pierwszej instancji wskazał, że [...] lipca 2017 r. zostały przeprowadzone na nieruchomości oględziny. Brał w nich udział pracownik organu oraz Zastępca Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], który na zlecenie Gminy zobowiązany był wykonać opinię drzew pod względem ich zdrowotności. Podczas wizji terenowej ustalono, że dokonano usunięcia bez zezwolenia 6 drzew – sosen pospolitych. Wiek drzew określono na "do 20 lat". [...] sierpnia 2017 r. – jak wskazał organ pierwszej instancji – w siedzibie organu przesłuchany został J.O., który wyjaśnił, że usunięcia drzew z działki nr [...] dokonał przez pomyłkę. Miał on dokonać usunięcia drzew z działki sąsiadującej z ww. działką. O tym, że się pomylił zorientował się w momencie kiedy kończył wycinać szóste drzewo. W dalszej części uzasadniania organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Za usunięcie drzewa bez zezwolenia organ zobowiązany jest wymierzyć administracyjną karę pieniężną (art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p.). Karę ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów (art. 89 ust. 1 u.o.p.). Jeżeli ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10% (art. 89 ust. 4 u.o.p.). Organ pierwszej instancji wyjaśnił ponadto, że [...] sierpnia 2019 r. ponownie dokonano (z udziałem Zastępcy Nadleśniczego Nadleśnictwa, który ma wykształcenie wyższe leśne) oględzin na działce nr [...]. Na podstawie art. 89 ust. 4 u.o.p. dokonano pomiarów pni po ściętych drzewach. Pomiaru obwodów dokonano w miejscu ścięcia taśmą pomiarową z atestem UE. Natomiast ustalenie wieku usuniętych drzew dokonano na podstawie liczby okółków, która odpowiada przyrostom rocznym (jeden rok jeden okółek). Drugim sposobem określenia wieku sosny pospolitej jest przeliczenie ilości przyrostów słojów rocznych na ściętym pniu (jeden słój to roczny przyrost) i ten sposób określenia wieku ściętych drzew zastosowano w przedmiotowej sprawie. Organ zaznaczył także, że w opinii Nr [...] nie odniesiono się do stanu zdrowotnego drzew, gdyż drzewa były zdrowe, bez oznak chorobowych, z pełnym aparatem asymilacyjnym. Określenie jakości technicznej odnosi się do tego jaki sortyment można z niego uzyskać, im wyższa jakość tym cenniejszy sortyment i wyższa cena surowca, który pozyskuje się z drewna ściętego drzewa. J.O. nie zgadzając się z treścią ww. decyzji, złożył od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO). SKO decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Uzasadniając wydaną decyzję SKO w całości podzieliło argumentację przyjętą przez organ pierwszej instancji. SKO wskazało także, że zgodnie z art. 89 ust. 11 u.o.p. organ pierwszej instancji może umorzyć 50% wymierzonej kary, o której mowa w ust. 1 lub 2, osobom fizycznym, które na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej usunęły lub zniszczyły drzewo lub krzew albo uszkodziły drzewo, w przypadku gdy osoby te nie są w stanie uiścić kary w pełnej wysokości bez znacznego uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny, jeżeli dochód miesięczny na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę w danym roku. Możliwość ewentualnego umorzenia kary następuje jednak w odrębnym postępowaniu prowadzonym niezależnie od tego, w którym została wymierzona kara. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.O. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA). Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż sprawę rozstrzygał skład SKO, który przedmiotową kwestią zajmował się na poprzednim etapie postępowania w tym samym składzie. Dwukrotne wydanie decyzji w postępowaniach odwoławczych, w tej samie sprawie, przez ten sam skład osobowy samorządowego kolegium odwoławczego, stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; b) art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 1 u.o.p., poprzez błędne jego zastosowanie, podczas gdy brak było ku temu podstaw prawnych, do jego zastosowania i wymierzenia kary administracyjnej pieniężnej skarżącemu, bowiem do zdarzenia - czyli usunięcia 6 szt. drzew doszło w dniu [...].06.2017 r. tj. w okresie obowiązywania ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym od dnia 21.04.2017 r. do 16.06.2017 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134), a ustawa ta przewidywała, iż nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na wycinkę drzew lub krzewów, których obwód pnia na wysokości 130 cm nie przekracza: a) 100 cm - w przypadku topoli, wierzb, kasztanowca zwyczajnego, klonu jesionolistnego, klonu srebrzystego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego, lub b) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew; c) art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p., poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie przez organy, że w przedmiotowej sprawie koniecznym było uzyskanie uprzedniej zgody na wycinkę 6 szt. drzew, podczas gdy takie uzyskanie zezwolenia nie było wymagane dla wycinki drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz pominięcie przez organ okoliczności, że skarżący taką zgodę następczą uzyskał od właściciela przedmiotowej nieruchomości, który i tak zamierzał dokonać wycięcia drzew w okresie obowiązywania ustawy "Lex Szyszko". II. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz braku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym nie przesłuchanie jako świadka właściciela działki oznaczonej nr ewid. [...] (R.S.), czy ten zamierzał dokonać wycinki drzew w trakcie trwania obowiązywania ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134), która umożliwiała wycinanie drzew bez zezwolenia oraz czy następczo wyraził zgodę skarżącemu na ich usunięcie, a także przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka M.R.,w celu ustalenia czy ten posiadał odpowiednie pełnomocnictwo udzielone przez R.S. do usunięcia drzew i czy ten zlecił mu ich wycięcie, b) art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej i niewystarczającej kontroli ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie błędnego ustalenia prawdy obiektywnej, a w szczególności w zakresie ustalenia daty dokonania usunięcia 6 sztuk drzew, a tym samym oparcie decyzji o błędnie przyjęty stan faktyczny i niewłaściwe przepisy prawne. III. błąd w ustaleniach faktycznych: a) polegający na błędnym przyjęciu daty usunięcia sześciu sztuk drzew gatunku sosna pospolita na działce oznaczonej nr ewid. [...] przez J.O., podczas gdy z materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie w tym w szczególności z zeznań J.O. oraz świadka S.O. wynika, że do wycinki przedmiotowych drzew doszło w dniu [...].06.2017 r.. zatem w przedmiotowej sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym od 21.04.2017 r. do 16.06.2017 r. wprowadzone ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 132); b) błędnym przyjęciu przez organ odwoławczy, że zostały wyjaśnione wszelkie wątpliwości dotyczące interpretacji sformułowania użytego w opinii nr [...] z dnia [...].07.2017 r. w zakresie wieku wyciętych drzew i ich jakości tj.: "jakość techniczna jest bardzo słaba - sztuki o pokroju negatywnym". Zgodnie z wyjaśnieniami organu I instancji powyższe sformułowanie, należy tłumaczyć, w ten sposób, że określenie jakości technicznej odnosi się do tego jaki sortyment można z niego uzyskać. Im wyższa jakość tym cenniejszy sortyment i wyższa cena surowca, który pozyskuje się z drewna ściętego drzewa, podczas gdy określając jakość drzewostanu na podstawie jego wartości technicznej rozumie się wypadkową wielu czynników, a mianowicie: dostosowania do siedliska, stanu zdrowotnego, jakości strzał i koron oraz dynamiki rozwojowej drzewostanu, tym samym określenie jakości technicznej jako bardzo słabej przez organ, stanowi iż stan zdrowotny drzew był rozumiany jako słaby, a przyjęcie przez organ I instancji innej interpretacji powoduje, że popada on w sprzeczność z pierwotnymi jego ustaleniem, co do jakości drzewostanu, który został usunięty przez skarżącego, - przyjęciu przez organ I instancji, iż wycięte drzewa przez skarżącego "były zdrowe, bez oznak chorobowych, z pełnym aparatem asymilacyjnym", podczas gdy z zebranego materiału dowodowego w tym w szczególności z opinii nr [...] z dnia [...].07.2017 r., protokołu z oględzin z dnia [...].07.2017 r. oraz z protokołu z oględzin z dnia [...].08.2019 r. takie ustalenia dotyczące jakości drzewostanu nie wynikała. c) polegający na przeprowadzeniu oględzin nieruchomości z dnia [...].08.2019 r. bez zawiadomienia o dacie przeprowadzeniu tych czynności skarżącego, co spowodowało, że nastąpiło ich przeprowadzenie bez jego udziału, a także nie wykonano dokumentacji zdjęciowej, a także nie zaznaczono na mapie ewidencyjnej wyciętych drzew przy ponownych oględzinach, co w ocenie skarżącego powoduje, że niemożliwym jest zweryfikowanie, po pierwsze czy takie oględziny miały w rzeczywistości miejsce, a jeżeli tak, czy ponowny pomiar wyciętych pni został prawidłowo przeprowadzony przez pracowników organu, a także czy przedmiotowy pomiar został dokonany na prawidłowych pniach, bowiem czynności te zostały przeprowadzone po ponad 2 latach od daty ich usunięcia. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego w postaci: a) dokumentu: oświadczenia R.S. z dnia [...].09.2020 r., którego przeprowadzenie nie spowoduje przedłużenia przedmiotowego postępowania, jak również dokument ten wyjaśni istotne wątpliwości, co do daty usunięcia przedmiotowych drzew, a także w zakresie posiadania przez J.O. zgody na ich wycięcie, przez właściciela nieruchomości, na której te drzewa się znajdowały, b) odpisu Kw nr [...] prowadzonej dla działki nr [...], potwierdzającej, że w dniu [...].06.2017 r. w którym dokonano wycinki 6 szt. drzew sosny pospolitej, współwłaścicielem przedmiotowej dziatki był R.S. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie WSA przeprowadził dowód z dokumentów wskazanych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez WSA, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowił m.in. art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. Zgodnie z jego treścią właściwy organ a więc wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości. Kara ta jest nakładana na dany podmiot, jeżeli działał on bez zgody posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 2). W judykaturze jednolicie przyjmuje się, że administracyjna odpowiedzialność posiadacza nieruchomości za bezprawne usunięcie drzew i krzewów jest zobiektywizowana, a więc nie jest uzależniona od winy ukaranego, bowiem do przyjęcia odpowiedzialności danego podmiotu wystarczy wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy zachowaniem konkretnej osoby, a popełnieniem czynu niedozwolonego w postaci wycięcia czy zniszczenia drzew i krzewów, albowiem uzależnienie tej odpowiedzialności od winy pociągałoby za sobą skutek w postaci zwiększenia możliwości bezkarnego naruszenia zakazu wycinania drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia (porównaj: wyrok NSA z dn. 3.04.2009 r., sygn. II OSK 488/08 Lex nr 557065, wyrok NSA z dn. 11.03.2009 r., II OSK 329/09 Lex nr 529956). Poza tym wskazać należy, że na gruncie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. nie ma znaczenia okoliczność, czy posiadacz nieruchomości był osobistym sprawcą deliktu, czy w tym celu posłużył się osobą trzecią. Dla przyjęcia odpowiedzialności posiadacza za zniszczenie czy wycięcie drzew i krzewów przez osobę trzecią wystarczy, że posiadacz nieruchomości wiedział o tym i na to się godził. Przy czym nie musi to być wyraźne przyzwolenie posiadacza nieruchomości na usunięcie drzew i krzewów czy wręcz nakazanie ich wycinki, a wystarczy, że posiadacz przewidywał taką możliwość i na nią się godził (porównaj: przywoływany wyżej wyrok NSA z dn. 11.03.2009 r., sygn. II OSK 329/08). Przepis art. 83f u.o.p. określa wyjątki od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew. W dacie usunięcia przedmiotowych sosen zezwolenia na usunięcie nie wymagało usunięcie drzew, których obwód pnia na wysokości 130 cm nie przekraczał: a) 100 cm – w przypadku topoli, wierzb, kasztanowca zwyczajnego, klonu jesionolistnego, klonu srebrzystego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego, b) 50 cm – w przypadku pozostałych gatunków drzew (a więc także sosen pospolitych). Skarżący wskazuje w skardze, że obwód każdego ze ściętych drzew nie przekraczał 50 cm, zatem nie było wymagane uzyskanie zezwolenia na ich usunięcie a w związku z tym nie było podstaw do nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew. Odnosząc się do tego stanowiska należy wskazać, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że niemożliwe było ustalenie obwodu usuniętych drzew z powodu braku kłód. Zatem organy prawidłowo – w oparciu o treść art. 89 ust. 4 u.o.p., uwzględniwszy przy tym dobry stan drzew (co wynika z opinii z [...] lipca 2017 r.) – obliczyły obwody, przyjmując najmniejszą średnicę pni i pomniejszając wyliczone obwody o 10% (odwody każdego ze ściętych drzew przekraczały 50 cm). Prawidłowo została zastosowana także wysokość stawki opłat za usunięcie drzew, tj. sosen pospolitych, wynikająca z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. wskazać należy, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza – czego skarżący skutecznie nie podważył – iż skarżący nie był posiadaczem działki nr [...] i w chwili wycięcia drzew nie posiadał zgody właściciela działki na ich usunięcie. Uzyskanie natomiast "następczej zgody" od właściciela nieruchomości nie zmienia tego, że skarżący nie działał na zlecenie i za zgodą właściciela nieruchomości. Nieuzasadniony okazał się także zarzut sformułowany w punkcie I a) skargi, tj. naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. Skarżący wskazał, że przepisy te zostały naruszone albowiem sprawę rozstrzygał skład SKO, który przedmiotową kwestią zajmował się na poprzednim etapie postępowania w tym samym składzie. Odnosząc się tego zarzutu wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest już stanowisko, iż wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. Z opinii z [...] lipca 2017 r. Nr [...] sporządzonej przez pracownika organu oraz Zastępcę Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] (który ma wykształcenie wyższe leśne, a więc posiada wiedzę specjalistyczną z zakresu ustalania gatunku drzew, ich wieku oraz oceny stanu drzew), wynika, że nie odniesiono się do stanu zdrowotnego drzew, ponieważ drzewa te były zdrowe, bez oznak chorobowych, z pełnym aparatem asymilacyjnym, a tylko ich jakość techniczna była bardzo słaba. Bardzo słaba jakość techniczna drzew nie oznacza jednak, że przez ich usunięcie nie powstał ubytek zasobów przyrody. W konsekwencji zarzuty naruszenia przepisów postępowania także okazały się nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.