II SA/Go 558/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska,, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Ewa Siudek, po rozpoznaniu w dniu 06 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. Przyznaje ze Skarbu Państwa- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. adwokatowi M.Ł. kwotę 292,80 zł (słownie dwieście dziewięćdziesiąt dwa zł 80/100) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza przyznał W.S. pomoc w postaci zasiłku okresowego w wysokości 138,30 zł od [...] stycznia 2005 r. do [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na podstawie ustaleń wywiadu środowiskowego oraz dokumentów stwierdzono, iż W.S. spełnia wymogi określone w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, nie uzyskuje jakiegokolwiek dochodu. Organ I instancji wskazał, że przyczyną przejściowo trudnej sytuacji bytowej jest brak możliwości zatrudnienia, brak własnego dochodu na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zasiłek okresowy w 2005 r. wynosi 30% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Z tych względów organ I instancji orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W.S. podnosząc szereg zarzutów, między innymi nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym brak aktualizacji wywiadu środowiskowego. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazując na przepisy art. 38, 147 ust 1 ustawy o pomocy społecznej podniósł, iż wynika z nich wniosek, że organ może przyznać pomoc, ale pomocy takiej przyznać nie musi. Organ II instancji podkreślił, iż organ kieruje się przy tym swobodnym uznaniem, ograniczonym przepisami prawa. Nie może to być uznanie niczym nie skrępowane. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji wyjaśnił dlaczego w odniesieniu do strony uznał pomoc najniższą z możliwych za wystarczającą. W.S. nie zgodził się z powyższą decyzją i zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, formułując szereg zarzutów pod adresem organu II instancji. Zdaniem skarżącego udzielona mu pomoc jest niewłaściwa do jego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, majątkowej, jego potrzeb i oczekiwań. W ocenie W.S. przyznane świadczenie jest zaniżone z powodu stosowania przez organy administracji nielegalnej, sprzecznej z przepisami ustawy o pomocy społecznej, zasady uśredniania świadczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć zasadniczo z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dale zwanej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasada ta umożliwia wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy – niezależnie od podniesionych zarzutów i żądań zawartych w skardze. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że W.S. w skardze skierowanej do Sądu nie zawarł zarzutów konkretnie odnoszących się do zaskarżonej decyzji. Treść skargi koncentruje się na kwestii Postanowienia Nr [...] Zarządu Miasta z dnia [...].12.1992 r. o odstąpieniu od wykonania remontu budynku przy ul. [...] i wyznaczeniu go do sprzedaży, po wykwaterowaniu z niego rodziny W.S.. Według skarżącego to Postanowienie Zarządu Miasta doprowadziło w efekcie, że stał się on osobą bezdomną, bezrobotną i bezradną w sprawach opiekuńczo – wychowawczych. W ocenie skarżącego decyzje Ośrodka Pomocy Społecznej powinny przyznawać mu właściwy rodzaj i rozmiar świadczeń pieniężnych w celu zlikwidowania jego stanu bezdomności i braku zatrudnienia. Zauważyć również trzeba, że tak jak w skardze, tak też w odwołaniu i zasadniczo we wszystkich swoich wnioskach i pismach kierowanych do organów administracji W.S. formułuje twierdzenia odnoszące się generalnie do wszystkich postępowań administracyjnych, prowadzonych w dużej ilości, wskutek licznych jego wniosków. Niewątpliwie taki sposób prowadzenia swoich spraw przez skarżącego bardzo komplikuje postępowanie administracyjne. Nie zwalnia to jednak organów od tego, aby każde postępowanie z osobna odpowiadało wymogom proceduralnym. Odnosząc się do konkretnej sprawy należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na uchybienie proceduralne jakiego dopuścił się organ I instancji. Otóż z decyzji tegoż organu nie wynika w sposób jednoznaczny, jaki wniosek W.S. został rozpoznany. Na podstawie treści skargi można co prawda wysnuć wniosek, że zawarte w aktach administracyjnych pisma skarżącego z dnia [...] grudnia 2004 r. i [...] stycznia 2005 r., zostały załatwione kilkoma decyzjami w stosunku do różnych żądań. W tym kontekście należy zwrócić organowi uwagę, iż dokładne określenie żądania strony, o którym mowa w art. 63 § 2 k.p.a., jest bardzo istotne z uwagi na fakt, że wyznacza ono przedmiot postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna. Jest zarazem oczywiste, iż o tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jednakże jeśli charakter wniesionego pisma czy zakres przedstawionych w nim żądań budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Taki obowiązek organu wynika z ogólnej zasady postępowania administracyjnego określonej w art. 9 k.p.a. Podstawę materialnoprawną decyzji wydanych w rozpatrywanej sprawie stanowi przepis art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 ze zm. – dalej zwanej ustawą o pomocy społecznej), zgodnie z którym: zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego między innymi osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej – a z taką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (art. 38 ust. 2 pkt 1). Stosownie zaś do treści art. 38 ust. 3 pkt 1 w/w ustawy kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Dla określenia wysokości zasiłku okresowego istotne znaczenie ma także przepis przejściowy zamieszczony w ustawie o pomocy społecznej, a mianowicie art. 147 ust. 2 pkt 1 zgodnie z którym, w 2005 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi w przypadku osoby samotnie gospodarującej - 30 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. W oparciu o treść wskazanych powyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej, wysokość zasiłku okresowego, jaki mógł otrzymać W.S. mogła mieścić się w przedziale od 138,30 zł do 418 zł. Trafne jest przy tym stanowisko organu II instancji, iż przy wydaniu decyzji w sprawie zasiłku okresowego organ kieruje się swobodnym uznaniem. Uznanie administracyjne występuje bowiem w takich przypadkach, gdy w przepisach prawnych stanowi się, że organ administracyjny może podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Należy jednak podkreślić, iż decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają zwykle szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania. Decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego wymagają zatem szczególnie wnikliwego i wszechstronnego uzasadnienia kryteriów i okoliczności – w tym respektowania zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. – jakimi organ kierował się przy ustaleniu określonej treści rozstrzygnięcia. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy nie sposób zaaprobować rozstrzygnięcia organów administracji. Należy z naciskiem podkreślić, iż organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, nie wyjaśnił dlaczego przyznał W.S. zasiłek okresowy w najniższej możliwej wysokości i dlaczego na okres dwóch miesięcy. Decyzja organu I instancji wbrew wymogom art. 107 § 3 kpa nie odnosi się do kwestii sposobu ustalenia i okoliczności mających wpływ na wysokość zasiłku okresowego przyznanego skarżącemu np. co do wysokości posiadanych przez ośrodek pomocy społecznej środków finansowych przeznaczanych na realizację zadań z zakresu pomocy społecznej, średniej ilości osób i rodzin korzystających w ciągu miesiąca z pomocy ośrodka, przeciętnej wysokości przyznawanych zasiłków okresowych czy innych form pomocy społecznej udzielanej skarżącemu. Jak już wyżej zaznaczono, fakt, iż wobec skarżącego wydawanych jest wiele decyzji z zakresu pomocy społecznej, nie zwalnia organu od wyczerpujących ustaleń i ocen w każdej konkretnej sprawie z osobna. Reprezentowana często postawa roszczenia skarżącego tym bardziej wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Dlatego niezbędna jest ocena tak rzeczywistych potrzeb skarżącego, jak również możliwości samodzielnego przezwyciężania stanu związanego z bezrobociem. Przy całej złożoności sytuacji życiowej skarżącego, nie można nie dostrzegać faktu, iż W.S. jest osobą o wyższym wykształceniu, co stwarza większe szanse znalezienia zatrudnienia, poprzez uzyskanie dodatkowych kwalifikacji. Ubocznie trzeba zauważyć, że z dokumentów złożonych do akt sądowych wynika, iż W.S. ukończył studia podyplomowe w zakresie rachunkowości na Wydziale Finansów i Bankowości Wyższej Szkoły Bankowej. Legitymuje się również zaświadczeniami o ukończeniu innych kursów. Tymczasem w uzasadnieniu organ I instancji lakonicznie tylko stwierdził, że przyczyną przejściowo trudnej sytuacji bytowej skarżącego jest brak możliwości zatrudnienia. W świetle powyższych okoliczności w pełni uprawniony jest wniosek, iż orzekające w sprawie organy administracji przekroczyły granice tzw. uznania administracyjnego, w szczególności poprzez brak prawidłowego wykazania podstaw wysokości przyznanego świadczenia i okresu na jaki zostało ono przyznane. Zdaniem Sądu, wskazane uchybienia przepisom procedury administracyjnej, mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, dlatego tak ważne znaczenie ma to, jaki materiał przedstawiony jest przez organ w aktach administracyjnych, a w szczególności jaką treść zawierają uzasadnienia zaskarżonych decyzji. Wobec powyższego nie do zaakceptowania jest stanowisko organu odwoławczego, który w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że organ I instancji wyjaśnił dlaczego w odniesieniu do strony uznał pomoc najniższą z możliwych za wystarczającą. Ta wadliwa ocena organu II instancji dowodzi, że sprawa również w postępowaniu odwoławczym nie została wszechstronnie wyjaśniona i oceniona. Rzeczą organu odwoławczego będzie więc ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i ewentualne rozważenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego bądź orzeczenia zgodnie z art. 138 § 2 kpa. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił i stwierdził, iż nie podlega ona wykonaniu (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c w zw. z § 2 ust. 3 – Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).