II SA/Go 558/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...] Burmistrz ustalił obowiązek zapłaty przez P.L. opłaty w kwocie 594,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki gruntu nr [...] o powierzchni 0,0896 ha, położonej w [...], w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja wydana została na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2015 r. poz. 199), zwana dalej – ustawą, art. 104 kpa, oraz § 63 uchwały Nr XLI/335/10 Rady Miejskiej z dnia 24 czerwca 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 24 czerwca 2010 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr XLI/335/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, która objęła obszar położony w [...], w tym min. działkę gruntu nr [...]. W dacie wejścia w życie powyższej uchwały, tj. w dniu 22 pażdziernika 2010 r., P.L. był właścicielem nieruchomości położonej w [...], obejmującej działkę gruntu nr [...]. W wyniku podziału geodezyjnego tej nieruchomości powstały działki gruntu o numerach [...]. W wyniku podziału działki nr [...] powstały działki gruntu o numerach [...]. W wyniku podziału działki nr [...] powstały działki nr [...], natomiast w wyniku podziału działki nr [...] powstały działki nr [...]. Na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2015 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego, P.L. sprzedał na rzecz R. i K. małżonków M. prawo własności nieruchomości obejmującej niezabudowaną działkę gruntu nr [...]. Dalej organ podniósł, że z dniem 31 grudnia 2003 r. utraciła ważność uchwała Rady Narodowej Miasta i Gminy Nr VII/35/89 z dnia 30 września 1989 r. w sprawie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z postanowieniami tegoż planu przedmiotowa nieruchomość o numerze ewidencyjnym [...] położona była na terenie oznaczonym jako tereny użytków rolnych o średniej i niskiej wartości produkcyjnej. W dniu 24 czerwca 2010 r. uchwałą Rady Miejskiej Nr XLI/335/10 przyjęty został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta. Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 91 poz. 1313 w dniu 21 września 2010 r. i weszła w życie z dniem 22 pażdziernika 2010 r. Zgodnie z postanowieniami tego planu działka nr [...] wchodzi w skład terenu oznaczonego symbolem "MN" i przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na dzień wejścia w życie planu miejscowego działka gruntu o numerze [...] była częściowo zabudowana, a większość jej powierzchni nie była zagospodarowana. Z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na ten dzień wynika, że nieruchomość obejmująca działkę nr [...] to grunty orne (RV i RVI), łąki trwałe (ŁIV i ŁV) oraz użytki rolne zabudowane (B-RVI). Jednocześnie, zgodnie z ewidencją podatkową na 2010 r. grunty obejmujące w.w. działkę opodatkowane były podatkiem rolnym. Zgodnie ze sporządzona wyceną nieruchomości, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość działki nr ewid. [...] wzrosła o kwotę 1.980 zł. Biorąc pod uwagę, że zbycie nieruchomości nastąpiło po uchwaleniu planu miejscowego, spełnione zostały obie przesłanki warunkujące wydanie decyzji o ustaleniu obowiązku zapłaty opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z § 63 powołanej wyżej uchwały stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości i wynosi 594 zł. Od powyższej decyzji P.L. wniósł odwołanie. Zdaniem skarżącego nie było podstaw do ustalenia opłaty, ponieważ: przedmiotowa nieruchomość nie jest zabudowana, dojazd do działki prowadzi drogą gruntową, dostępność komunikacyjna jest słaba, w sąsiedztwie brak jest obiektów usługowych lub handlowych. Skarżący zarzucił ponadto, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nie odniósł się do zebranego materiału dowodowego, w tym do wyceny nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Samorządowe Kolegium odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne i prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Organ wskazał, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia 24 czerwca 2010 r. Nr XLI/335/10 zmianie uległo przeznaczenie nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w dacie wejścia w życie planu numerem [...]. Na podstawie poprzednio obowiązującego planu działka ta miała przeznaczenie rolnicze, po uchwaleniu nowego planu przedmiotowa nieruchomość znalazła się na terenie oznaczonym symbolem "MN", przeznaczonym na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ustalonych okolicznościach sprawy istniały podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłat planistycznej. Następnie organ odniósł się do treści operatu szacunkowego z dnia [...] stycznia 2016 r. sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych. Kolegium wskazało, że w operacie przeprowadzono analizę wartości nieruchomości w trzech stanach faktycznych: przy uwzględnieniu przeznaczenia w planie obowiązującym do 31 grudnia 2003 r., w okresie w którym plan nie obowiązywał – wedle faktycznego użytkowania oraz według przeznaczenia w obecnie obowiązującym planie miejscowym. W ocenie organu przeprowadzone obliczenia wykazała, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, jednak wzrost ten nie był wielki. Kolegium wskazało, że do określenia wartości nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami, zarówno dla stanu przed jak i po uchwaleniu planu, a przyjęte do porównania nieruchomości były przedmiotem obrotu rynkowego. Analiza danych dotyczących poszczególnych nieruchomości, zdaniem Kolegium, prowadzi do wniosku, że nieruchomości te były podobne. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego P.L. wniósł skargę. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja jest niezgodna ze stanem faktycznym i stanem prawnym. Zdaniem skarżącego nie było postaw do naliczenia opłaty, ponieważ przedmiotowa nieruchomość jest niezabudowana, o słabej dostępności komunikacyjnej, w sąsiedztwie brak jest obiektów usługowo– handlowych. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2016 r. skarżący zarzucił ponadto, że w operacie szacunkowym dla porównania dokonano nietrafnego wyboru nieruchomości oraz rzeczoznawcy nie uwzględnili okoliczności, że zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu podaż nieruchomości przewyższała ich popyt. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a), wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Rozpoznając sprawę w tak określonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga nie była zasadna. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przedmiotowa nieruchomość podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta uchwalonego Uchwałą Nr XLI/335/10 Rady Miejskiej z dnia 24 czerwca 2010 r., obowiązującego od dnia 22 pażdziernika 2010 r., zgodnie z którym znajduje się ona w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem MN. Bezpośrednio przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 24 czerwca 2010 r., przedmiotowa część nieruchomości nie podlegała ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.) plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy (tekst jedn.: w dniu 1 stycznia 1995 r.) utraciły moc prawną po 1 stycznia 2003 r. Bezsporną okolicznością jest, że sprzedaż przedmiotowej działki o numerze ewid. [...] o powierzchni 0,0896 ha nastąpiła w dniu w dniu [...] czerwca 2015 r., a zatem po dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i równocześnie przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie powyższego planu miejscowego. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązek uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstaje w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, to jest wzrostu wartości nieruchomości jako skutku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu (lub zmiany istniejącego planu miejscowego). Na organach wykonawczych gmin ciąży obowiązek wykazania, że w wyniku wejścia w życie planu miejscowego nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości oraz wzrost jej wartości mający bezpośredni związek przyczynowy z przyjętymi ustaleniami uchwalonego planu. Wzrost wartości musi mieć charakter obiektywny, wynikający z przeprowadzonego dowodu, jakim jest operat szacunkowy. W tym postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, obowiązek ten został przez organy administracji spełniony. Art. 37 ust. 1 ustawy stanowi, iż wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W myśl art. 87 ust. 3a. ustawy jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. W analizowanej sprawie w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka przeznaczona była na cele rolne. Analiza cen gruntów wykazała, że ceny gruntów rolnych na porównywalnych terenach miejskich są niższe od cen gruntów zgodnych z ich faktycznym sposobem użytkowania w czasie luki planistycznej. Organy prowadzące kontrolowane postępowanie trafnie uznały, że istniały podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej. Kolejnym krokiem było ustalenie, czy w wyniku wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości przedmiotowej działki. Zasady określania wartości nieruchomości oraz do osoby uprawnione do określania tych wartości regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (DZ.U. 2004, poz. Nr 207 poz. 2109). Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W myśl § 4 (ust. 1, ust. 2, ust. 3) w.w. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W ocenie Sądu wybór metody wyceny dokonany w kontrolowanym postępowaniu przez rzeczoznawcę nie budzi zastrzeżeń. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami, zarówno dla stanu przed (czyli według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości), jak i po uchwaleniu planu. Do analizy przyjęto łącznie dziewiętnaście nieruchomości położonych w województwie, które zostały wyszczególnione w załącznikach nr 1 i nr 2 do operatu. Do porównania przyjęto trzy nieruchomości, będące przedmiotem obrotu rynkowego, a z ich opisu wynika, że są one podobne. Po przeanalizowaniu transakcji dotyczących nieruchomości rzeczoznawca ustalił, że średnia wartość rynkowa 1 m2 działki przed uchwaleniem planu wynosi 8,33 zł/m2, natomiast po uchwaleniu – 10, 54 zł/m2. W rezultacie wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu wynosiła 7 464 zł, natomiast po uchwaleniu planu – 9 444 zł. Zatem wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o 1.980 zł. Skoro w toku postępowania ustalono, że przedmiotowa działka po uchwaleniu planu w całości znajduje się w obszarze zakwalifikowanym jako MN tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to w ocenie Sądu należało podzielić ustalenia zawarte w operacie i zaakceptowane przez organy prowadzące postępowanie, że zmiana wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości była spowodowana uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że kwestionując prawidłowość zaskarżonej decyzji, skarżący nie podniósł żadnych konkretnych zarzutów odnośnie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Trzeba przy tym wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom skarżącego zawartym w jego piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2016 r., cechy charakterystyczne dla wycenianej nieruchomości (słaba dostępność komunikacyjna i inne) zostały uwzględnione w procesie wyceny nieruchomości, o czym wypowiedział się rzeczoznawca w treści operatu szacunkowego. Nadmienić w tym miejscu należy, że w postępowaniu którego przedmiotem jest ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, operat szacunkowy jest dowodem o zasadniczym znaczeniu. Kwestionując prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego w danej sprawie, strona może przedstawić dowód o zbliżonej mocy dowodowej, w postaci operatu sporządzonego na własne zlecenie, bądź sporządzony w sprawie operat poddać ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, z których to uprawnień procesowych skarżący w toku postępowania nie skorzystał. W art. 157 ust. 1 ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący nie zwrócił się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości gruntowej działki nr [...]. Trzeba podkreślić, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi (które posiada biegły). Organ orzekający w sprawie powinien jednakże dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tzn. zbadać czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W sprawie niniejszej przedmiotowy operat został poddany takiej właśnie ocenie, wypełniając dyspozycję art. 80 k.p.a., stosownie do którego organy mają prawo i obowiązek ocenić wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego, jak też ocenić, czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły wartość dowodową znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego wyceny nieruchomości gruntowej. Trzeba nadto zaznaczyć, że wzrost wartości dotyczy terenu zarówno przed podziałem, jak i po jego przeprowadzeniu, a gmina nie może uwzględniać w kwocie renty planistycznej efektu podziału dużej działki. Brak jest podstaw do zwolnienia z opłaty planistycznej wskutek podziału działki istniejącej w dniu uchwalenia i wejścia w życie planu. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.