II SA/Go 558/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu R.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w całości nienależnie pobranego stypendium uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Starosta Powiatu, działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d), art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm., dalej jako ustawa o promocji zatrudnienia) oraz art. 104 k.p.a., odmówił R.K. umorzenia w całości nienależnie pobranego stypendium w trakcie odbywania szkolenia za okres od [...] maja 2010 r. do [...] lipca 2010 r. w łącznej kwocie 1355,10 zł brutto. Na skutek odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, zgodnie z którym starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego, świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Następnie Wojewoda wyjaśnił, że z decyzji organu I instancji wynika, iż R.K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie posiada zasobów pieniężnych, majątku ani nieruchomości. W związku z tym została spełniona, w ocenie Wojewody, przesłanka do umorzenia wskazana w art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Dalej organ odwoławczy zauważył, że strona otrzymuje emeryturę w wysokości 2653,88 zł, jednak z uzyskanej kwoty organ rentowy przekazuje od czerwca 2017 r. na konto komornika sądowego potrącenia w kwocie 1937,72 zł na zaspokojenie alimentów bieżących w wysokości 329,52 zł oraz alimentów zaległych w wysokości 1608,20 zł. Ponadto po opłaceniu mieszkania 211,69 zł, leków 150 zł, prądu 122,04 zł i gazu 4,51 zł pozostaje kwota 227,92 zł, zaś zgodnie z założeniami przepisów ustawy o pomocy społecznej, kryterium dochodowe ustalone w oparciu o próg interwencji socjalnej, dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 634 zł. Dlatego też w ocenie Wojewody dochodzenie należności pozbawi stronę niezbędnych środków utrzymania, co prowadzi do spełnienia także drugiej przesłanki z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia. Wojewoda stwierdził przy tym, że już sama okoliczność posiadania przez stronę po opłaceniu wszystkich zobowiązań miesięcznie 227,92 zł spowoduje, że dochodzenie należności mogłoby pozbawić ją niezbędnych środków utrzymania. Nie sposób bowiem sobie wyobrazić, aby strona była w stanie przeznaczać jeszcze część z tego dochodu na poczet spłaty nienależnie pobranego świadczenia bez znacznego uszczerbku dla zaspokajania swoich życiowych potrzeb. Dodatkowo Wojewoda zauważył, iż strona we wniosku o umorzenie wskazuje, że jest po przebytym zawale serca, ma zator od pachwiny do kolana, co wymaga pobierania leków. Wobec powyższego Wojewoda uznał, iż organ I instancji powinien uwzględnić sytuację finansową i zdrowotną strony oraz mając wiedzę, że zaistniały wszystkie przesłanki art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia rozważyć umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Biorąc bowiem pod uwagę pozostałe do utrzymania przez R.K. środki pieniężne, wysokość zaległości alimentacyjnej, stan jego zdrowia oraz brak majątku, nie sposób uznać, że w postępowaniu egzekucyjnym jest możliwość uzyskania od strony kwoty nienależnie pobranego świadczenia wraz z równowartością kosztów egzekucyjnych. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł R.K.. Odpowiadając na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie podkreślając, że decyzja w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia ma charakter uznaniowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wojewoda uchylił decyzję Starosty Powiatu, odmawiającą wnoszącemu sprzeciw R.K. umorzenia nienależnie pobranego stypendium, a sprzeciw podlegał uwzględnieniu wobec wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a Zgodnie bowiem z przywołanym wyżej przepisem art. 64e p.p.s.a. obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest ustalenie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem zbadanie, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd winien uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Zawsze jednak, zgodnie z jednoznacznym brzmieniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a., musi dojść do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania. W kontrolowanej sprawie Wojewoda w ogóle nie wskazał naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, powołując się wyłącznie na konieczność ponownego rozważenia umorzenia nienależnie pobranego świadczenia przy uwzględnieniu, że zaistniały wszystkie przesłanki art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia. Należy w tym miejscu przypomnieć, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy, co oznacza, że organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. Skuteczne złożenie odwołania powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ drugiej instancji. Organ odwoławczy musi więc wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy ma przy tym obowiązki nie mniejsze niż organ pierwszej instancji. W efekcie jak każdy organ powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć wydanie decyzji co do istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie, nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2123/11). Skoro zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy nie znalazł uchybień w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ I instancji, nie wskazując w jakim zakresie naruszono przepisy postępowania oraz w jakim zakresie należy uzupełnić materiał dowodowy i jednocześnie wskazał, że w przypadku R.K. spełnione zostały wszystkie przesłanki art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, to powinien dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew stanowisku Wojewody, za wydaniem decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. nie może przemawiać sama przez się okoliczność, że decyzja o umorzeniu nienależnie pobranego świadczenia ma charakter uznaniowy. Jak wskazano wyżej decyzja kasatoryjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może dotyczyć tylko sytuacji określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli zatem organ odwoławczy jedynie kwestionuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, lecz nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać decyzję reformatoryjną - rozstrzygającą co do istoty sprawy w rozumieniu dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i dotyczy to także decyzji o charakterze uznaniowym. Pewne ograniczenia możliwości orzekania w sposób reformatoryjny wprowadzał w przeszłości art. 138 § 3 k.p.a. w brzmieniu, jakim nadano mu ustawą z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa. Zgodnie z tym przepisem w sprawach należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu samorządowego. Wtedy gdy możliwe było wydanie decyzji uznaniowej, organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie, powinien był się ograniczać do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Omawiany przepis został jednak uchylony w 2004 r. i nie może mieć obecnie jakiegokolwiek znaczenia dla możliwości wydawania rozstrzygnięć merytorycznych przez organy drugiej instancji. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i wniesiony od niej sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Skutkowało to uchyleniem tej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.