II SA/Go 561/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na 2007 rok oddala skargę. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, działając na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217, ze zmianami) oraz art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 309, ze zm.), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309, ze zm.) i art. 71a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04. 2004 r., str. 18, ze zm.), przyznał L.P. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 439.516,36 zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 219.705,06 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 204.753,06 zł i uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 15058,24 zł. Jednocześnie odmówił przyznania mu płatności do upraw roślin energetycznych nakładając potrącenia w wysokości 16.411,56 zł, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że ze względu na różnicę między powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, płatność do upraw roślin energetycznych została objęta odmową i zostały nałożone potrącenia. Deklaracja o ilości zebranych roślin energetycznych, które będą wykorzystane lub przetworzone na cele energetyczne w gospodarstwie wpłynęła w dniu 20 września 2007 r., podczas gdy termin dostarczenia przedmiotowej deklaracji przypadał na dzień 15 września 2007 r. Czynność ta nastąpiła zatem po terminie określonym w § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007 r. w sprawie terminów dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności ( Dz. U. Nr 139, poz. 979 ). Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 do płatności upraw roślin energetycznych wynosiła 200,57 ha, a powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej po wykluczeniu powierzchni określonej w deklaracji wynosi 103,912 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 93,02%. Zgodnie z art. 51 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18, ze zm.) jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% rolnikowi odmawia się przyznania płatności i nakłada się potrącenia wieloletnie w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnia zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną. Od powyższej decyzji L.P. wniósł odwołanie w części dotyczącej odmowy przyznania płatności z tytułu upraw roślin energetycznych i nałożenia sankcji w postaci potrąceń. Stwierdził, że decyzja jest dla niego krzywdząca, bowiem rok 2007 był pierwszym, w którym możliwe było ubieganie się o płatności z tego tytułu, a złożenie deklaracji 5 dni po terminie przewidzianym w rozporządzeniu z dnia 23 lipca 2007 r. wynikało z niedoinformowania i niedopatrzenia. Ponadto deklarowana powierzchnia uprawy rzepaku i plon reprezentatywny został w całości odstawiony do punktu skupu rzepaku, dlatego też nałożone kary w ocenie odwołującego nie są obiektywne i adekwatne do błędu, który popełnił. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że złożenie dokumentów (deklaracji) o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych po terminie określonym w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007 r., skutkuje zmniejszeniami płatności i wykluczeniami z płatności do upraw roślin przeznaczonych na cele energetyczne w myśl art. 51 ust 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Przy ustalaniu powierzchni zgodnie z treścią rozporządzenia bierze się pod uwagę ilość dostarczonego surowca. W związku z powyższym nieuwzględnienie deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych do zatwierdzonego podmiotu skupującego (zatwierdzonej pierwszej jednostki przetwórczej), powierzchnia kwalifikująca się do płatności RE wyliczona z uwzględnieniem uzyskanego plonu reprezentatywnego będzie mniejsza od powierzchni wskazanej we wniosku. Biorąc powyższe pod uwagę, w przypadku niedopełnienia obowiązku złożenia deklaracji w określonym terminie traktować należy w ten sam sposób co niedostarczenie roślin energetycznych w deklarowanej ilości. Organ II Instancji podniósł, że L.P. w dniu [...] września 2007 r. oraz [...] października 2007 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR deklarację o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych. Termin do złożenia pierwszej deklaracji upływał z dniem 15 września 2007 r. Natomiast dla dostawy z dnia 24 października 2007 r. ostateczny termin złożenia deklaracji przypadł na dzień 15 listopada 2007 r. Mając na uwadze powyższe, jak wynika ze złożonej deklaracji z dnia 24 października 2007 r. o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych o masie netto dostarczonego surowca wynosząca 2.597,80 dt spełnia wymogi cytowanego rozporządzenia. Z treści § 1 ust. 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie plonów reprezentatywnych roślin energetycznych ( Dz. U. Nr 55, poz. 364, ze zmianami) wynika, iż plon reprezentatywny dla rzepaku wynosi 25 dt ziarna na hektar. Wobec powyższego plon reprezentatywny dla wskazanego rodzaju uprawy i zadeklarowanej powierzchni wynosi odpowiednio: 200,57 ha x 25 dt/ha = 5014,25 dt. Stosując zatem zapisy § 2 ust. 3 lit. b i c rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007 r. w sprawie terminów dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupiające i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności, zauważyć należy, iż zakwalifikowana masa roślin energetycznych dostarczona przez wnioskodawcę wynosi 2597,80 dt. W porównaniu z plonem reprezentatywnym dla 1 ha rzepaku wynoszącym 25 dt powierzchnię z jakiej zebrano plon określony został w następujący sposób: 2597,80 dt / 25 dt = 103,912 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną została obliczona w następujący sposób: powierzchnia zadeklarowana 200,57 ha – powierzchnia stwierdzona 103,912 ha = 96,658 ha, co stanowi ponad 50 % obszaru stwierdzonego. Organ podkreślił przy tym, iż strona składając wniosek potwierdziła, że znane są jej zasady przyznania płatności. Na wskazaną wyżej decyzję organu II instancji L.P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie jej w części dotyczącej odmowy przyznania dopłat z tytułu uprawy roślin przeznaczonych na cele energetyczne. Zdaniem skarżącego niedostarczenie deklaracji w terminie nie może być traktowane w sposób tak rygorystyczny i uznane równorzędnie jak nie odstawienie rzepaku w ilości spełniającej średnią plonu referencyjnego, wymaganą przez system dopłat do tego, aby zostały one przyznane. Stąd też karanie skarżącego przez organ za niedostarczenie rzepaku w terminie do podmiotu skupującego należy uznać za niezgodne z prawem, a przy tym wysoce niesprawiedliwe, o czym w opinii skarżącego świadczą nałożone na niego kary finansowe. Skarżący wyjaśnił nadto, iż opóźnienie w złożeniu deklaracji wynikało z kilku przyczyn. Rok 2007 był pierwszym rokiem wprowadzenia systemu dopłat do roślin przeznaczonych na cele energetyczne, co wpłynęło na fakt bardzo skąpej i opóźnionej informacji na ten temat, a nakładające się i wzmożone prace polowe w okresie żniw znacząco utrudniły poprawne dopełnienie formalności. Na opóźnienie wpłynęły również trudności w odstawieniu rzepaku do punktu skupu. Skarżący stwierdził, że decyzja jest niesłuszna i krzywdząca dla niego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zm.). Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności uznać należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu, zaskarżonej decyzji nie można bowiem postawić zarzutu, iż została wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności do gruntów rolnych określa ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217, ze zm. – według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Do płatności tych ustawodawca zaliczył: płatność bezpośrednią, płatność uzupełniającą, płatność cukrową oraz płatność do pomidorów. Jednym z rodzajów płatności bezpośredniej jest płatność do upraw roślin energetycznych (art. 2 pkt 4b ustawy), o której mowa w art. 88 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego niektóre inne rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 270 z 21 października 2003 r., str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, ze zm.). Przesłanki nabycia przez rolnika uprawnienia do otrzymania płatności obszarowej do upraw roślin energetycznych na będące w jego posiadaniu grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego reguluje art. 7 ust. 3 ustawy. Stosownie do treści art. 26 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców, państwa członkowskie co roku i w odpowiednim czasie ustanawiają przy zastosowaniu odpowiednich procedur plony reprezentatywne, które muszą być osiągnięte dla każdego gatunku surowców, i informują o nich zainteresowanych wnioskodawców. Wnioskodawcy dostarczają zaś odbiorcy lub pierwszemu przetwórcy surowiec w ilości co najmniej równej plonom reprezentatywnym (art. 27 ust. 1a cytowanego rozporządzenia). Wnioskodawcy lub odbiorcy lub pierwsi przetwórcy deklarują nadto właściwym organom dostawę surowców, przedkładając pisemne oświadczenie podpisane przez odbiorcę lub pierwszego przetwórcę oraz przez wnioskodawcę. Oświadczenie zawiera co najmniej następujące informacje: datę dostawy oraz wielkości dostaw każdego z gatunków (art. 27 ust. 2 cytowanego rozporządzenia). W art. 17 ust. 4 powołanej wyżej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia corocznie plonów reprezentatywnych roślin energetycznych, z uwzględnieniem średnich plonów poszczególnych gatunków roślin energetycznych uzyskiwanych z jednego hektara uprawy, a także terminy dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności, w tym składania dokumentów i przedstawiania informacji. Zgodnie z § 1 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie plonów reprezentatywnych dla roślin energetycznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 55, poz. 364 ze zm.) plon reprezentatywny roślin energetycznych – w przypadku rzepaku i rzepiku wynosił w 2007 roku, tj. w okresie którego niniejsza sprawa dotyczy, 25 dt ziarna na hektar. Natomiast stosownie do § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007 r. w sprawie terminów dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności (Dz. U. Nr 139, poz. 979) deklarację o ilości roślin energetycznych zebranych w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności energetycznej, należało w 2007 roku złożyć w następujących terminach: a) od dnia 15 marca do dnia 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności energetycznej – w przypadku roślin energetycznych dostarczonych do podmiotu skupującego lub pierwszej jednostki przetwórczej w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 14 marca tego roku, b) do dnia 15 września roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności energetycznej - w przypadku roślin energetycznych dostarczonych do podmiotu skupującego lub pierwszej jednostki przetwórczej w okresie od dnia 15 marca do dnia 15 sierpnia tego roku, c) do dnia 15 listopada roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności energetycznej - w przypadku roślin energetycznych dostarczonych do podmiotu skupującego lub pierwszej jednostki przetwórczej w okresie od dnia 16 sierpnia do dnia 10 listopada tego roku, d) do dnia 25 listopada roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności energetycznej - w przypadku roślin energetycznych dostarczonych do podmiotu skupującego lub pierwszej jednostki przetwórczej w okresie od dnia 11 listopada do dnia 20 listopada tego roku, e) w terminie 5 dni od dnia dostawy - w przypadku roślin energetycznych dostarczonych do podmiotu skupującego lub pierwszej jednostki przetwórczej w okresie od dnia 21 listopada roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności energetycznej, do dnia 1 maja roku następującego po tym roku. W myśl art. 51 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18, ze zm.), jeśli rolnik wnioskujący o pomoc na uprawę roślin energetycznych nie dostarczy wymaganej ilości danego surowca, uważać się będzie, że nie spełnił swoich zobowiązań w odniesieniu do działek przeznaczonych na uprawy energetyczne, pod względem obszaru obliczonego przez pomnożenie powierzchni ziemi uprawianej i wykorzystywanej przez niego do produkcji surowców przez brakującą ilość dostawy tego surowca. Jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, rolnikowi odmawia się przyznania płatności i nakłada się potrącenia wieloletnie w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną (art. 51 ust. 2 cytowanego rozporządzenia). Wnioskując o przyznanie płatności, skarżący zadeklarował do uprawy rzepaku powierzchnię 200,57 ha. Deklarując dostarczenie do odbiorcy pierwszej części plonu skarżący uchybił terminowi złożenia deklaracji odnośnie tej części zbiorów, przewidzianemu w § 2 pkt 3b § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007 r. w sprawie terminów dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności (Dz. U. Nr 139, poz. 979). Termin ten upływał bowiem w dniu 15 września 2007 r., natomiast skarżący co jest bezspornym w sprawie, złożył deklarację w dniu 20 września 2007 r. Przesłanka ta stanowiła dla organu podstawę do zastosowania sankcji przewidzianej dyspozycją art. 51 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Zakwalifikowana masa rzepaku dostarczona przez skarżącego, która została objęta złożoną w terminie deklaracją z dnia 24 października 2007 r., wyniosła 2597,80 dt. Biorąc pod uwagę plon reprezentatywny dla rzepaku, przewidziany § 1 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie plonów reprezentatywnych dla roślin energetycznych, tj. 25 dt, organ obliczył powierzchnię, z jakiej osiągnięto ten plon. Wyniosła ona 103,912 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną 200,57 ha a powierzchnią stwierdzoną 103,912 wyniosła 96,658 ha, co stanowi ponad 50 % obszaru stwierdzonego, o którym mowa w art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Konsekwencją tego było zasadne pomnożenie przez organ stwierdzonej różnicy przez obowiązującą wówczas stawkę płatności do hektara, co stanowiło kwotę orzeczonego w decyzji potrącenia. W świetle przedstawionych okoliczności sprawy działanie organu należy uznać za zgodne z przepisami prawa. Zarzutów podniesionych w skardze nie można uznać za podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem jak wskazano na wstępie niniejszych rozważań, kontrola przez Sąd działalności administracji publicznej, w tym przypadku kontrola decyzji wydanej przez organ w konkretnej sprawie, może się opierać jedynie na kryterium przestrzegania przez organ administracyjny obowiązujących przepisów prawa. Przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie nie przewidują zaś w przypadku uchybienia terminu do złożenia deklaracji o ilości roślin energetycznych odstępstwa od opisanych wyżej sankcji z powodów podanych przez skarżącego. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami ) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.