II SA/Go 561/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Barbara Rennert Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej B.P.. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu nr [...] z dnia [...]r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. M.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty wydaną przez działającego z jego upoważnienia Specjalistę ds. Rozwoju Zawodowego z [...] maja 2009 r. Nr [...] o utracie przez M.D. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] kwietnia 2009 r. Zaskarżona decyzja wydana została w podanym poniżej stanie faktycznym: Na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] wydanej przez pośrednika pracy działającego z upoważnienia Starosty M.D. uznany został z dniem wydania decyzji za osobę bezrobotną przy jednoczesnej odmowie przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. M.D. wezwany został przez Powiatowy Urząd Pracy (dalej zwany PUP) do stawienia się w dniu [...] kwietnia 2009 r. w godzinie 9.00 w Klubie Pracy PUP celem przedstawienia propozycji zajęć w w/w klubie. W wezwaniu bezrobotny pouczony został o treści art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. Nr 69, póz. 415 ze zm.)dalej zwana ustawą o promocji zatrudnienia, że bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się w wyznaczonym terminie, a niezgłoszenie się spowoduje wyrejestrowanie na 3 miesiące. Przesyłka nadana została przez PUP w dniu 9 kwietnia 2009 r., a następnie zwrócona została organowi w dniu 27 kwietnia 2009 r. z adnotacją Urzędu Poczty Polskiej - "zwrot - nie podjęto w terminie". Na odwrocie zwróconej koperty znajdowały się dwie pieczątki: "nie zastano awizowano - 10.04.09." oraz "awizowano powtórnie - 17.04.09." wraz z nieczytelnymi podpisami doręczyciela. Z uwagi na powyższe Starosta decyzją z [...] maja 2009 r. Nr [...] na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 104 kpa orzekł o utracie przez M.D. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu organ powołał się na fakt, iż z posiadanych dokumentów wynika, że M.D. nie stawił się w PUP w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Ponadto organ dodał, iż odzyskanie statusu osoby bezrobotnej może nastąpić po upływie co najmniej 3 miesięcy od dnia niestawienia się w PUP w wyniku ponownej rejestracji. Od powyższej decyzji M.D. wniósł odwołanie, wskazując, iż nie stawił się na wezwanie PUP, gdyż nie otrzymał przedmiotowego wezwania. Ponadto dodał, iż nie wyjeżdżał w tym czasie poza granice miasta. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Według organu odwoławczego argumenty przedstawione przez odwołującego nie mogą być podstawą do usprawiedliwienia w zakresie niestawiennictwa w wyznaczonym terminie. Po analizie akt sprawy Wojewoda potwierdził prawidłowe zastosowanie przez organ l instancji przepisów prawa w przedmiocie pozbawienia strony statusu osoby bezrobotnej. Organ uzasadniając swoje stanowisko powołał się na treść art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia, zgodnie z którym bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swojej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwości zatrudnienia lub szkoleniach. Natomiast w myśl art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie poinformował w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Organ przyjął, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie znalazł art. 44 kpa o przyjęciu fikcji doręczenia w sytuacji podwójnego awizowania przesyłki. Wojewoda zaznaczył, iż w takiej sytuacji doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 art. 44 kpa, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Mając na uwadze powyższe uregulowania oraz fakt, iż wezwanie z dnia 6 kwietnia 2009 r. zaadresowane do M.D. nie zostało przez niego odebrane pomimo podwójnego awizowania i nieobecność na spotkaniu w dniu [...] kwietnia 2009 r. nie została przez bezrobotnego usprawiedliwiona, Wojewoda uznał za słuszne zastosowanie w odniesieniu do odwołującego normy prawnej zawartej w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. M.D. wyraził swoje niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Skarżący podkreślił, iż stawiał się do PUP na wszystkie spotkania w terminach przez organ wyznaczonych. Natomiast na spotkanie wyznaczone na dzień [...] kwietnia 2009 r. nie stawił się, gdyż nie otrzymał o nim informacji, a zatem skarżoną decyzję uważa za niesprawiedliwą i krzywdzącą. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. do sprawy przystąpił Prokurator Rejonowy, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r, nr 153, póz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), który stanowi, iż jest ona sprawowana przez sądy administracyjne pod względem legalności. Kontrola ta polega więc na badaniu czy organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydaniu organy naruszyły prawo materialne, bądź przepisy postępowania w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty o pozbawieniu M.D. statusu bezrobotnego. Materialnoprawną podstawę decyzji organów l i II instancji stanowił przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. Nr 69, póz. 415 że zm.), dalej zwanej ustawą o promocji zatrudnienia. Zgodnie z jego dyspozycją starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa (pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy). W rozpoznawanej sprawie organy l i II instancji uznały, iż w stosunku do skarżącego zaistniała przesłanka z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia, co uzasadniło wydanie zaskarżonej decyzji. Za podstawę zaskarżonej decyzji organy przyjęły fakt, iż pomimo wezwania (pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r.) M.D. zarejestrowanego jako bezrobotny, do stawienia się w dniu [...] kwietnia 2009 r. w PUP celem przedstawienia propozycji zajęć w klubie pracy, skarżący nie stawił się, ani też nie usprawiedliwił swojej nieobecności. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy przesyłka zawierająca wezwanie organu z dnia 6 kwietnia 2009 r. nadana została przez PUP w urzędzie pocztowym w dniu 9 kwietnia 2009 r. i zwrócona została organowi w dniu 27 kwietnia 2009 r. z adnotacją Urzędu Poczty Polskiej - ,,zwrot - nie podjęto w terminie". Na odwrocie zwróconej koperty znajdowały się dwie pieczątki: ,,nie zastano awizowano -10.04.09." oraz "awizowano powtórnie - 17.04.09." przy których widnieje nieczytelny podpis osoby doręczającej. Zasadnicze znaczenie z punktu widzenia przeprowadzonej przez tutejszy Sąd kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji miała kwestia przyjętej przez organy l i II instancji skuteczności doręczenia w/w wezwania. Powyższe bowiem stało się dla organu podstawą do późniejszego odebrania skarżącemu statusu bezrobotnego w drodze zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy i z uzasadnienia Wojewody zawartego w zaskarżonej decyzji wynika, iż skuteczność doręczenia skarżącemu przesyłki z dnia [...] kwietnia 2009 r. została przez organy administracji oparta na fikcji prawnej doręczenia przewidzianej w art. 44 kpa. Niezbędne jest w tym miejscu przytoczenie treści w/w przepisu: ,,W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 (tj. osobiście adresatowi lub zastępczo) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy." Doręczenie przewidziane w tym przepisie stwarza domniemanie doręczenia i ma na celu usunięcie przeszkody w dalszym prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przesłanką zastosowania art. 44 jest niemożność doręczenia pisma w sposób w art. 42 i 43. Dokonując wykładni literalnej i celowościowej w/w przepisu, który sformułowany został przez ustawodawcę w sposób jasny i klarowny, przyjąć należy, iż zastosowanie fikcji prawnej doręczenia możliwe jest tylko i wyłącznie przy spełnieniu wszystkich przewidzianych w cytowanym przepisie przesłanek. Nie można zatem uznać za skuteczne doręczenia jeżeli w/w wymogi, pomimo ciążącego na organie obowiązku w tym zakresie, nie zostały spełnione. Zauważyć należy, że w okolicznościach tej sprawy przyjęcie przez organy skuteczności doręczenia wezwania z dnia [...] kwietnia 2009 r. wywarło poważne skutki, gdyż stało się przesłanką do wydania przez Starostę decyzji odbierającej skarżącemu status bezrobotnego, która została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody. Ustalenie skuteczności doręczenia w/w wezwania ma zatem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Sąd uznał - wbrew stanowisku organów l i II instancji - iż przy doręczeniu skarżącemu wezwania z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie zostały spełnione przesłanki z art. 44 kpa uprawniające organ do przyjęcia fikcji skutecznego doręczenia. Ze znajdującego się aktach sprawy dowodu doręczenia przesyłki wynika, że na zwróconej przesyłce brak jest jakiejkolwiek adnotacji o fakcie złożenia jej na określony czas w urzędzie pocztowym i potwierdzenia, że doręczyciel pocztowy pozostawił na drzwiach mieszkania adresata - skarżącego lub w jego oddawczej skrzynce pocztowej informację o złożeniu przesyłki na poczcie z możliwością jej odebrania w terminach podanych w art. 44 § 2 i 3 kpa tj. 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, a przy powtórnym awizowaniu nie dłużej niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Na przedłożonym dowodzie doręczenia i kopercie, w której znajdowała się przesyłka znajduje się jedynie odcisk pieczęci ,,awizo" i "awizo powtórne" oraz "zwrot - nie podjęto w terminie" zaopatrzone w nieczytelny podpis doręczyciela. Tymczasem zgodnie z art. 44 kpa adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie bezskutecznym. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 kpa. Musi być wyraźnie zaznaczone na zawiadomieniu, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób dokładnie wskazany w art. 44 kpa. W myśl ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych dla uznania, że doszło do doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 k.p.a., nie jest wystarczające stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki. Słowo "awizo", jakkolwiek oznacza zawiadomienie odbiorcy, nie można z niego jednak wywieść sposobu zawiadomienia takiego, aby mieścił się on w wymogach art. 44 k.p.a., zatem koniecznym jest zaznaczenie przez doręczyciela, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki, gdzie i w jakim terminie może ją odebrać"( wyrok NSA z 28 lutego 2006 r. l OSK 528/05, wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2007 r. VI SA/Wa 77/2007, wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2006 VII SA/Wa 1871/06, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 r., III SA/Gd 246/08, wyrok WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2008 r., l SA/Op 314/07). Sąd zwraca uwagę, iż ocena prawidłowości doręczenia przesyłki spoczywa na organie administracji. Nie stanowi okoliczności uzasadniającej skuteczne doręczenie również i to, że sam formularz dowodu doręczenia nie zawiera informacji o pozostawieniu przesyłki w drzwiach adresata. Treść formularza do doręczeń nie może powodować uchylenia art. 44kpa ( por. wyrok WSA w Krakowie z 10 marca 2008 r. 11 SA/Kr 1301/07). Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż organy l i II instancji dopuściły się na gruncie niniejszej sprawy naruszenia przepisów postępowania, które uzasadnia uchylenie wydanych przez organy decyzji. Sąd uznał, że w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie wiadomo jak działał doręczający przesyłkę z wezwaniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., doręczenie jej nie mogło zostać uznane za dokonane zgodnie z art. 44 kpa i nie można było uznać, że skarżący pomimo skutecznego doręczenia wezwania nie stawił się w wyznaczonym dniu ([...] kwietnia 2009 r.) w PUP. Jak wcześniej Sąd podkreślił, urzędowego stwierdzenia sposobu doręczenia nie mogą zastąpić wzmianki o awizowaniu przesyłki, gdyż z samego zwrotu awizowano nie można wywieść sposobu zawiadomienia takiego jaki jest określony w art. 44 kpa. Należy podkreślić, iż w myśl art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności 'i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). W niniejszej sprawie organy obu instancji wbrew ciążącemu na nich obowiązkowi określonemu w w/w art. 7 i 77 kpa nie podjęły żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie okoliczności doręczenia skarżącemu przedmiotowej przesyłki i opierając się na fikcji skutecznego doręczenia orzekły o pozbawieniu skarżącego statusu bezrobotnego. Dodatkowo w toku postępowania organy pominęły twierdzenia skarżącego, iż nie otrzymał on przedmiotowego awiza, czyli zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki na poczcie z możliwością jej odebrania, nie badając w ogóle tej okoliczności. Zadaniem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem dokładne zebranie materiału dowodowego i ustalenie okoliczności sprawy tj. przede wszystkim okoliczności doręczenia skarżącemu wezwania z dnia 6 kwietnia 2009 r. i ponowna ich analiza z punktu widzenia art. 44 kpa. Dopiero po nienasuwającym wątpliwości wyjaśnieniu w/w okoliczności możliwe będzie ewentualne zastosowanie dyspozycji z art. 33 ustawy o promocji zatrudnienia. Wobec powyższego zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit ,,c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2002r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji. O tym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.