II SA/Go 562/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni "M" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu oddala skargę. Decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...] Prezydent Miasta orzekł o odmowie zmiany swojej decyzji z [...] maja 2017 r., znak: [...], określającej Spółdzielni "M" Oddział Zakład Produkcji [...] dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska: - dla terenów zagospodarowanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną usytuowanych w kierunku na północ, wzdłuż ul. [...] w wysokości: L Aeq D = 50 dB, L Aeq N = 40 dB, - dla terenów zagospodarowanych pod zabudowę mieszkaniowo - usługową usytuowanych na północny wschód i wschód od zakładu, w wysokości: L Aeq D = 55 dB, L Aeq N = 45 dB. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że decyzja została wydana na podstawie art. 115a ust. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., dalej: P.o.ś.), który stanowi, że decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu może ulec zmianie w przypadku uchwalenia albo utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenów objętych oddziaływaniem tego zakładu (pkt 1), zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (pkt 2), zmiany obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu (pkt 3). Organ wskazał, że pismem złożonym [...] sierpnia 2017 r. Spółdzielnia "M" wystąpiła o zmianę ww. decyzji z [...] maja 2017 r. polegającą na określeniu dopuszczalnych poziomów hałasu, niezależnie od kierunku usytuowania zabudowy, jak dla terenów zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Ponadto, w piśmie stanowiącym odwołanie z [...] września 2017 r. Spółdzielnia "M" wskazała, że nastąpiły zmiany w sposobie faktycznego korzystania z nieruchomości sąsiadujących z zakładem Spółdzielni polegające na tym, że obecnie hałas nie pochodzi z zakładu Spółdzielni, a ze źródeł wskazanych w art. 115a ust. 2 P.o.ś. Zdaniem strony zmiany te nastąpiły po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta z [...] maja 2017r. a zatem decyzja ta powinna zostać zmieniona, poprzez uchylenie limitów hałasu. O radykalnej zmianie stanu faktycznego polegającej na oddaniu do użytkowania drugiej jezdni drogi krajowej [...] Spółdzielnia wskazała również w piśmie z [...] stycznia 2018 r. W związku z powyższym organ uznał, że rozstrzygnięcie wniosku i wydanie decyzji powinno nastąpić w trybie art. 115a ust 7 P.o.ś. Organ pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 115a ust 7 P.o.ś. określa zamknięty katalog przesłanek, które upoważniają organ do zmiany decyzji ostatecznej określającej dopuszczalny poziom hałasu. W niniejszej sprawie zdaniem Prezydenta żadna z tych przesłanek nie zachodzi, gdyż: 1) do dnia wydania decyzji z [...] lutego 2018 r., znak: [...], nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego terenu, 2) na podstawie wizji lokalnej przeprowadzonej [...] grudnia 2017r. przez inspektorów Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa oraz oględzin przeprowadzonych [...] stycznia 2018r. z udziałem przedstawicieli Zakładu Produkcji [...] stwierdzono, że nie zmienił się charakter zabudowy terenów zlokalizowanych wokół zakładu. 3) nie nastąpiła zmiana dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). W trakcie postępowania wpłynęło kilka wniosków Spółdzielni "M", w których strona domagała się uzupełnienia materiałów dowodowych w sprawie, które nie zostały przez organ uwzględnione. Odnosząc się do podnoszonej przez stronę m.in. w protokole oględzin z [...] stycznia 2018 r. oraz w piśmie z [...] stycznia 2018 r. informacji o tym, że dwie osoby zamieszkujące nieruchomość przy ul. [...] mają zarejestrowaną działalność gospodarczą, organ wyjaśnił, że nie jest to jednoznaczne z prowadzeniem działalności usługowej na tym terenie. Jak wynika z przeprowadzonych oględzin oraz z rodzaju zarejestrowanej działalności gospodarczej, w obu przypadkach działalność ta nie polega na wykonywaniu usług w miejscu zarejestrowania. Odnosząc się do uwag dotyczących wpływu sąsiadujących dróg na poziom hałasu oraz konieczność wyciszenia zakładu do wyznaczonych limitów organ poinformował, że zgodnie z metodyką wykonywania pomiarów hałasu, wyniki pomiarów hałasu z zakładu są korygowane o wpływ tła akustycznego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia "M". Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja jest błędna i powinna zostać zmieniona, ewentualnie uchylona, gdyż organ pierwszej instancji pominął w uzasadnieniu decyzji część stanu faktycznego, bezpodstawnie nie ujawnił wniosków dowodowych skarżącego oraz dokonał oczywiście błędnej wykładni prawa materialnego. Skarżąca stwierdziła między innymi, że organ pierwszej instancji wprawdzie dokonał oględzin nieruchomości sąsiadujących z zakładem skarżącej, ale jedynie pobieżnie, skoro odmówił skonfrontowania wyników oględzin (braku szyldów) z danymi z ewidencji działalności gospodarczej (organ odniósł się jedynie zdawkowo do 2 przykładów podawanych przez skarżącego, ale odmówił zbadania prowadzonej przez ten sam organ ewidencji działalności gospodarczej). Skarżąca nadmieniła, że wnosiła o przyjęcie zgodnie z prawdą, że tereny na północ od jego zakładu również mają charakter mieszkaniowo-usługowy, a nie jedynie mieszkaniowy, do czego wystarczające jest przecież istnienie niewielkich przedsiębiorstw usługowych przy dominującej funkcji mieszkalnej. Strona wskazała ponadto, że najbardziej rażącym naruszeniem prawa jest jednak przyjęcie przez organ pierwszej instancji błędnej wykładni prawa materialnego tj. art. 115a ust. 2 P.o.ś. Organ pierwszej instancji przyjął, że skoro skarżąca posiada zakład produkcyjny, a nie drogę czy linię kolejową, to przepis ten nie ma do niego zastosowania, a podstawą wnioskowanego przez skarżącą rozstrzygnięcia nie może być fakt, że hałas powodowany przez drogę jest wyższy niż hałas zakładu. Tymczasem oczywisty sens tego przepisu jest taki, że jeżeli hałas pochodzi z innych źródeł niż działalność danego przedsiębiorcy (w tym przypadku przez skarżącą) to dla tego przedsiębiorcy nie ogranicza się limitu hałasu ponieważ nie ma on wpływu na jego emisję. Oczywiste jest przecież, że jeżeli przy wyłączonym zakładzie skarżącej już sam hałas tła pochodzący głównie z drogi przekracza limity wyznaczone dla skarżącej to decyzja nie jest możliwa przez skarżącą do wykonania. W ocenie strony organ pierwszej instancji odmawiając zbadania aktualnego poziomu hałasu tła w rzeczywistości odmówił zbadania, czy zaszła zmiana stanu faktycznego, która powinna skutkować rozstrzygnięciem wnioskowanym przez skarżącą, a zatem mimo formalnego przywołania naruszył art. 115a ust. 7 P.o.ś. - zmiana sposobu korzystania z drogi i wzrost generowanego przez nią hałasu skutkuje zmianą faktycznego sposobu wykorzystania i zagospodarowania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu skarżącej (droga jest jedną z tych nieruchomości poza tym wzrost hałasu z drogi, który muszą znosić mieszkańcy nieruchomości sąsiadujących zarówno z drogą, jak i zakładem skarżącej skutkuje zmianą sposobu korzystania przez nich z nieruchomości choćby przez lepsze wyciszenie mieszkań, polepszenie dojazdu skutkuje z reguły wzrostem liczby punktów usługowych). Decyzją z [...] maja 2018r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO), na podstawie art. 1, art. 2 i art. 2a ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.), art. 115 ust 7 z dnia 27 kwietnia 2001 r. P.o.ś., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu SKO podało, iż jednym z instrumentów pozwalających na zapewnienie ochrony przed hałasem jest decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu. Zgodnie z art. 115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. P.o.ś., w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. SKO wyjaśniło ponadto, że przesłanki dopuszczające dokonanie zmiany decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu wymienione zostały w przepisie art. 115a ust. 7 pkt 1-3 P.o.ś. W dalszej części uzasadnienia SKO przytoczyło przepisy mające zdaniem organu zastosowanie w sprawie oraz odniosło się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta. SKO stwierdziło, iż pomimo nie dość wyczerpującego uzasadnienia, organ pierwszej instancji właściwie przyjął, że nie ziściły się przesłanki wyrażone w art. 115a ust 7 P.o.ś., które uzasadniałyby zmianę decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu z [...] maja 2017 r. O powyższym, w ocenie organu odwoławczego, świadczy charakter zabudowań przy ul. [...], co zostało uwidocznione na dokumentacji fotograficznej. Organ odwoławczy podał, że ewentualna zmiana faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas nie powinna być postrzegana jedynie przez pryzmat jednej z nieruchomości składającej się na teren chroniony akustycznie. Nie chodzi o pojawienie się na terenie chronionym pojedynczego punktu usługowego, bowiem niezbędne jest jeszcze ustalenie, że takie zagospodarowanie ma charakter przeważający. W przedmiotowej sprawie okoliczności takie nie ziściły się, gdyż w ocenie SKO z akt postępowania wynika, że na terenie chronionym przy ul. [...] dominuje zabudowa jednorodzinna, a okoliczność ta nie uległa zmianie od momentu wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Niezależnie od powyższego SKO wskazało, że nie ziściły się również przesłanki przewidziane w art. 115a ust. 7 pkt 1 i 3 P.o.ś., a więc nie doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenów objętych oddziaływaniem hałasu z zakładu, a także nie doszło do zmiany dopuszczalnych poziomów hałasu. Skargę na decyzję SKO złożyła Spółdzielnia M, która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości jako naruszających prawo materialne oraz wydanych z naruszeniem przepisów postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, w tym w szczególności: 1. naruszenie art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wyczerpującego wyjaśnienia i rozpatrzenia materiału dowodowego. 2. naruszenie 115a ust. 2 P.o.ś przez jego błędną wykładnię i bezpodstawne niezastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że jeżeli hałas pochodzący z innych źródeł niż dane przedsiębiorstwo przekracza limit hałasu wyznaczonego dla danego przedsiębiorstwa zasadne jest wydanie (lub odpowiednio odmowa zmiany) decyzji o takim limicie hałasu dla tego przedsiębiorcy. 3. błędne przyjęcie, że tereny oddziałujące na zakład skarżącego (w tym droga) nie są tożsame z terenami, na które oddziałuje zakład skarżącego. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Skarga rozpoznana w świetle przywołanych wyżej kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 115a ust. 7 P.o.ś określa przesłanki zmiany decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Jedną z nich jest zmiana faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na tę przesłankę powoływała się strona skarżąca we wniosku [...] sierpnia 2017 r. o zmianę pierwotnej decyzji z [...] maja 2017 r. znak: [...] określającej dla skarżącej m.in. dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska dla terenów zagospodarowanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną usytuowanych w kierunku na północ, wzdłuż ul. [...]. Na przesłankę tę strona skarżąca powoływała się także w pismach składanych do organu pierwszej instancji w toku postepowania, tj. w pismach z [...] września 2017 r. i z [...] stycznia 2018r. W skardze natomiast zawarto zarzut naruszenia przez organy art. 115a ust. 2 P.o.ś. Przepis ten stanowi, że jeżeli hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie wydaje się. Wykładnia tego przepisu prowadzi do generalnego wniosku - jaki prawidłowo zaprezentował organ odwoławczy - że nie można z niego wyinterpretować braku podstawy do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, który generowany jest również przez podmiot niewymieniony w art. 115a ust. 2 P.o.ś. W sytuacji zatem - jak słusznie wskazało SKO - generowania hałasu przekraczającego ustawowe normy zarówno przez jedno ze źródeł wymienionych w art. 115a ust. 2, jak i przez zakład, który nie został wymieniony w tym przepisie, zasadne będzie wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu tylko w tym drugim przypadku. Skarżąca w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, w odwołaniu oraz w skardze twierdziła, że w przypadku gdy hałas pochodzi z innych źródeł niż zakład to wobec przedsiębiorcy nie ogranicza się limitu hałasu. To założenie - jak słusznie uznały organy - byłoby zasadne tylko w przypadku, gdyby w związku działalnością skarżącej nie doszło do przekroczenia norm hałasu. Jeżeli natomiast poza zakładem w wyniku jego działalności przekroczone są dopuszczalne normy hałasu, organ ochrony środowiska ma obowiązek wydać decyzję określającą dopuszczalne normy hałasu. Zasadne w związku z tym jest stanowisko organów, iż przesłanka z art. 115a ust. 7 pkt 2 P.o.ś dotyczy tylko sytuacji, gdy doszło do zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nie zaś zmiany dotyczącej terenów sąsiednich względem tego terenu, a więc również zmiany w zakresie rozbudowy drogi. Rozbudowa drogi i generowany przez nią hałas nie jest równoznaczny ze zmianą sposobu korzystania z nieruchomości na które oddziałuje hałas z zakładu. Jeżeli natomiast chodzi o hałas generowany przez skarżącą i oddziałujący na tereny zabudowy mieszkaniowej, to wskazać należy, iż w toku postępowania jednoznacznie ustalono, że na tych terenach zdecydowanie przeważa właśnie taka zabudowa. Na tych terenach tylko dwóch przedsiębiorców prowadzi działalność gospodarczą. Zatem ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu powinno odnosić się do przeważającego rodzaju terenu, a więc zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co też uczyniono prawidłowo w pierwotnej decyzji z [...] maja 2017 r. znak: [...]. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.