II SA/Go 562/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej – A.P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. Starosta, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił R. i M.F. pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę i zmianę sposobu użytkowania części poddasza w istniejącym budynku mieszkalnym na pomieszczenia mieszkalne (obiekt kat. I), na terenie położonej w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewid. [...] działki o nr ewid. [...]. W uzasadnieniu decyzji Starosta powołał się na okoliczność przedstawienia przez inwestorów odpisu prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Wydział Cywilny z dnia [...] lipca 2022 r. (sygn. akt [...]) w sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczy wspólnej i podziału do używania, zezwalającego na przebudowę oraz zmianę sposobu użytkowania poddasza zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2021 r. W ocenie Starosty złożony przez inwestorów projekt architektoniczno-budowlany jest kompletny, zgodny z ustaleniami ww. decyzji, a także z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, zawiera wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, wykonany został przez osoby posiadające uprawnienia budowlane, co skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia projekt zatwierdzającego i udzielającego pozwolenia wskazanego w osnowie decyzji. Pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody wniosła uczestniczka postępowania – A.P., kwestionując m.in. prawidłowość udzielenia pozwolenia na budowę w części obejmującej wycięcie - celem montażu drzwi balkonowych - odcinka murłaty i części muru w ścianie nośnej budynku. Powyższe, zdaniem odwołującej się, przerwie ciąg konstrukcyjny budynku, powodując jego obciążenie w części prawej lub lewej, prowadząc w konsekwencji do uszkodzenia ścian nośnych. W rezultacie rozpoznania odwołania, Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2023 r., powołując się na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2023 r. utrzymał w mocy. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in.: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (pkt 1 lit. a), kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego (pkt 3 lit. c), dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (pkt 3a lit. a), czy oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10 (pkt 3a lit. b). Na mocy art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w przypadku spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Wojewody planowana przez inwestorów zmiana sposobu użytkowania poddasza spełnia wymagania określone w decyzji Burmistrza z dnia [...] października 2021 r. o warunkach zabudowy, w której - ustalając warunki zabudowy dla spornej inwestycji - organ ten przewidział możliwość budowy okien połaciowych i lukarny. Organ odwoławczy wskazał, że zaprojektowana lukarna będzie otworem okiennym zabezpieczonym od zewnątrz balustradą. Zaznaczył dalej, że rozwiązania techniczne lukarny nie są przedmiotem projektu architektoniczno-budowlanego, a będą jedynie elementem projektu technicznego obiektu, a autor projektu architektoniczno-budowlanego złożył oświadczenie, że projekt ten został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. W ocenie Wojewody projektowane zamierzenie jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla tej inwestycji, przy czym kwestia prawidłowości zastosowanych rozwiązań technicznych należy do autora projektu. Organy orzekające w sprawie pozwolenia na budowę nie mogą ingerować w przyjęte przez autora projektu rozwiązania i kwestionować ich prawidłowości, bowiem uprawnienie takie przysługuje im jedynie w zakresie projektu zagospodarowania terenu, który podlega sprawdzeniu w zakresie zgodności z warunkami technicznymi. Projekt architektoniczno-budowlany natomiast weryfikowany być może pod kątem jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bądź decyzją o warunkach zabudowy, jego kompletności, a także co do spełnienia wymogów sprecyzowanych w przepisach określających zakres i formę projektu budowlanego. Powyższe, stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, skutkowało uznaniem przez organ II instancji prawidłowości kwestionowanego odwołaniem rozstrzygnięcia. Decyzja Wojewody stała się przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargi A.P. z dnia [...] sierpnia 2023 r., w której uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację przywołaną uprzednio w odwołaniu. Podkreśliła również, że zatwierdzony projekt jest niezgodny z decyzją Burmistrza z dnia [...] listopada 2021 r. o warunkach zabudowy, w której dopuszczony został montaż okien połaciowych oraz budowa lukarny w północnej połaci dachowej. Decyzja ta wytycza ogólne podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżącej zaprojektowane okno nie może zostać zakwalifikowane jako lukarna, która musi być wstawiona całym swoim gabarytem w połać dachu i nie może być umieszczana poniżej linii okapu dachu głównego. Charakterystyczne dla lukarny jest to, że jest ona wystającą z połaci dachowej konstrukcją z oknem, stanowiącą część więźby dachowej. Podnosząc powyższe, A.P. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Wojewoda, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, został określony w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Z treści tego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów, wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że "zgodność", o której mowa we wskazanym przepisie oznacza stopień związania ustaleniami decyzji lokalizacyjnej znacznie silniejszy, niż gdyby była mowa o spójności czy braku sprzeczności, wykluczając przy tym możliwość stosowania wykładni rozszerzającej. Dlatego też, negatywny wynik ustaleń organu co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyroki NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, z dnia 23 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2695/17). W rozpoznawanej sprawie organy powinny były zatem dokonać szczegółowej i wyczerpującej analizy sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w pełnym zakresie. W ocenie Sądu takiego całościowego sprawdzenia zabrakło. Organy mimo wielokrotnie powtarzanych przez uczestniczkę postępowania zastrzeżeń dotyczących niezgodności badanego projektu z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie zaprojektowanych drzwi balkonowych, które nie stanowią według uczestniczki lukarny przewidzianej w decyzji o warunkach zabudowy, nie ustosunkowały się w sposób dostateczny do tej kwestii. Organ odwoławczy poprzestał w tym zakresie na stwierdzeniu, że zaprojektowana lukarna będzie otworem okiennym zabezpieczonym od zewnątrz balustradą. Zaznaczył dalej, że rozwiązania techniczne lukarny nie są przedmiotem projektu architektoniczno-budowlanego, a będą jedynie elementem projektu technicznego obiektu. Organ odwoławczy wskazał, iż projektowane zamierzenie jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla tej inwestycji, przy czym kwestia prawidłowości zastosowanych rozwiązań technicznych należy do autora projektu. Należy w tym miejscu zauważyć, że w badanym projekcie w ogóle nie występuje pojęcie lukarny, które zostało użyte w decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym i z zastrzeżeniami podnoszonymi przez uczestniczkę, organy mogły w trybie art. 20 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego uzyskać wyjaśnienia bądź uzupełnienia poczynione przez projektanta, który jako osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia przygotowuje projekt budowlany i ponosi odpowiedzialność za jego zawartość. Do obowiązków projektanta budowlanego, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego należy nie tylko opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, ale również wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2011 r. II OSK 927/10; M. Bursztynowicz., M Sługocka, Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Komentarz, WKP 2022, t. 1 do § 13). Tymczasem, w niniejszej sprawie organy mimo zgłaszanych przez uczestniczkę zastrzeżeń co do zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań w zakresie okna balkonowego, nie zwróciły się do projektanta o stosowne wyjaśnienia w tym zakresie, w kontekście tych rozwiązań z decyzją o warunkach zabudowy, w której posłużono się pojęciem lukarny. Należy zauważyć, że wobec braku dostatecznego odniesienia się przez organ odwoławczy do kwestii lukarny w uzasadnieniu skarżonej decyzji, organ podjął próbę uzupełnienia argumentacji w tym zakresie dopiero i też w niepełny sposób, w odpowiedzi na skargę, co jednak nie konwaliduje wadliwości decyzji. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powyższego pisma procesowego nie może zastępować ustaleń i oceny materiału dowodowego organu, które winny być dokonane w uzasadnieniu decyzji administracyjnej albo postanowienia rozstrzygających indywidualną sprawę, skonstruowanym zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 maja 2008 r., II SA/Gl 499/07, wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2017 r., II SA/Wa 2202/16). Nie ma zatem prawnych możliwości, aby potraktować odpowiedź na skargę jako poprawienie decyzji, czy też uzupełnienie (aneks) do decyzji, gdyż odpowiedź będąca pismem procesowym należy do postępowania sądowego, a nie administracyjnego (por. wyrok NSA z 1 lutego 2007 r., II OSK 1446/06) Odnośnie zakresu kontroli sprawowanej przez organ sprawdzający projekt budowlany w postępowania administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego to należy zauważyć, że art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wymaga, aby projektant zapewnił sprawdzenie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, co oznacza ograniczenie zakresu kontroli w tym zakresie ze strony organu administracji, który to organ nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu budowlanego. Jeżeli chodzi natomiast o badanie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (gdy, jak w niniejszej sprawie, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), to w tym zakresie organ powinien poczynić ustalenia faktyczne w pełnym zakresie na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Stosownie zaś do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodać również trzeba, że na gruncie k.p.a. obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedostateczne zbadanie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w omówionym wyżej zakresie i w tej sytuacji Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Wojewoda przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien raz jeszcze rzetelnie ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, przede wszystkim w zakresie przyjętego w projekcie rozwiązania w postaci okna balkonowego. Do rozważenia pozostaje kwestia zwrócenia się do projektanta w trybie art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot poniesionych kosztów w postaci uiszczonej opłaty sądowej.