II SA/Go 563/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant Inspektor Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. Burmistrz Miasta orzekł o potwierdzeniu prawa Z.G. do świadczeń zdrowotnych przez okres 90 dni tj. od [...] maja 2008r. do [...] lipca 2008r. Decyzja wydana została na podstawie art. 104 i 108 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 7 ust. 2, art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (DZ.U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) – zwaną dalej ustawą. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja wydana została na skutek wniosku strony złożony, wraz z wymaganą dokumentacją, w dniu [...] kwietnia 2008r., a z dokonanych ustaleń wynika, że strona nie jest objęta powszechnym ubezpieczeniem zdrowotnym. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, zarzucając błąd w określeniu początkowej daty okresu uprawniającego do świadczeń zdrowotnych. Zdaniem odwołującego się uprawnienie do świadczeń winno być przyznane stronie od dnia [...] kwietnia 2008r., ponieważ w tym dniu strona złożyła wniosek we właściwym organie. Swoje stanowisko w tym zakresie odwołujący się opierał na treści art. 54 ust. 7 ustawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. W ocenie organu II instancji w postępowaniu wszczętym przez Z.G., a dotyczącym potwierdzenia jej prawa do świadczeń zdrowotnych, stroną postępowania jest tylko wnioskodawczyni. Odwołujący się – Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia – jako nie posiadający interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., nie jest stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym, dlatego nie przysługuje mu prawo zaskarżenia decyzji organu I instancji. Stwierdzenie braku interesu prawnego przez odwołującego się powodowało konieczność umorzenia postępowania odwoławczego. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł skargę. W skardze skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego; to jest art. 54 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2, oraz art. 54 ust. 7 ustawy, poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że Z.G. przysługuje prawo do świadczeń zdrowotnych przez okres 90 dni, to jest od dnia [...] maja 2008r. do dnia [...] lipca 2008r.; nadto – naruszenie prawa procesowego to jest art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że Dyrektorowi Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie przysługuje status podmiotu zainteresowanego w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że błędne jest stanowisko organu II instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji, w myśl którego istnienie interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym, między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Powołując się na treść art. 54 ust. 6 ustawy, skarżący wywodził, iż jest podmiotem "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Skarżący wskazał na treść art.2 ust. 1 pkt 2 ustawy, który obliguje Narodowy Fundusz Zdrowia do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej na rzecz osób nieubezpieczonych. W ocenie skarżącego zaprezentowana przez organ II instancji interpretacja pojęcia " strony" jest nie do przyjęcia, gdyż narusza prawa i obowiązki zainteresowanego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie była zasadna. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przytoczony tu przepis procedury administracyjnej wyrażnie stanowi, że jedynie podmiot posiadający status strony w toczącym się postępowaniu ma prawo uruchomienia trybu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, a tym samym spowodowania ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ wyższej instancji. Znaczenie pojęcia "strona" w postępowaniu administracyjnym zawiera przepis art. 28 k.p.a. I tak w myśl tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. A zatem zasadnicze znaczenie w kwestii ustalenia, czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu administracyjnym, jest odpowiedź na pytanie, czy postępowanie to dotyczy jego interesu prawnego lub jego obowiązku. Należy zwrócić uwagę, że w nauce stwierdza się subiektywne pojmowanie interesu prawnego oraz obiektywne rozumienie tegoż pojęcia. Zwolennicy subiektywnego pojmowania interesu prawnego wywodzili swoje racje z wykładni funkcjonalnej, uważając, że w samym postępowaniu trzeba zbadać, czy interes jest oparty na prawie , a nie należy tego czynić przed wszczęciem czynności. Natomiast zwolennicy obiektywnego pojęcia interesu prawnego twierdzą, że interes prawny musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego. Według tej teorii interes prawny musi być osobisty, własny indywidualny. Tylko taki interes może zaspokoić władza przez decyzję administracyjną, a więc przez skierowany do określonej osoby indywidualny akt administracyjny, wpływający na sytuację prawną danej osoby, gdyż wydanie tylko takiego aktu może być wynikiem postępowania administracyjnego. Interes musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny , a nie ewentualny, inaczej nie można mówić o istnieniu interesu. Podstawą prawną do zaspokojenia przez władze tego interesu w drodze wydania decyzji musi być przepis prawa administracyjnego. Zaspokojenie interesu może nastąpić tylko przez wydanie decyzji. Muszą również istnieć okoliczności faktyczne, dające możność zastosowania tego przepisu. (por. Duże Komentarze Becka B.Adamiak / J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 8. wydanie, Warszawa 2006, str. 217). W procedurze administracyjnej przyjęte zostało obiektywne pojęcie interesu prawnego. Z analizy bogatego na tym tle orzecznictwa sądowego wynika jednoznacznie, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest pojęciem materialnoprawnym, podkreśla się, że nie chodzi tu o jakikolwiek interes, lecz interes prawny, co oznacza, że musi istnieć norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności, nadto podkreśla się, że interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie (por. wyrok WSA IIISA/373/04, Lex 176658). W wyroku z dnia 13 marca 2001r. sygn. akt I SA 2312/99 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, ale musi on mieć charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Uznanie przez organ danego podmiotu za stronę postępowania, nie czyni go taką stroną, jeżeli nie spełnia on przesłanek z art. 28 k.p.a.( Lex nr 78956). Orzecznictwo sądowe jest w tej materii jednolite i jednoznacznie wskazuje, że interes prawny konkretnie określonego podmiotu w żądaniu wszczęcia postępowania lub dokonania czynności przez organ administracyjny winien wynikać z normy prawa materialnego. Na tle powyższych rozważań, za słuszne należy uznać stanowisko organu II instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji, mocą której Z.G. potwierdzone zostało prawo do świadczeń zdrowotnych, nie wykazał swego interesu prawnego w rozpatrzeniu przez organ środka odwoławczego, a tym samym rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Przepisem prawa materialnego, wskazanym przez skarżącego, jako podstawa prawną legitymacji procesowej w sprawie, nie może być uznany przepis art. 54 ust. 6 ustawy. W myśl tego przepisu organ I instancji jest obowiązany dostarczyć kopię decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej właściwemu oddziałowi wojewódzkiemu Funduszu. Dostarczenie kopii decyzji nie oznacza jeszcze, że podmiot uzyskuje przymiot strony, albowiem – jak wyżej wskazano – zasadnicze znaczenie ma tutaj bowiem element kształtujący prawo, czyli wynikające z normy prawnej uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania lub dokonania czynności przez organ administracyjny (bądż nałożenie obowiązku). Wbrew twierdzeniom skarżącego, również z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy nie można wywieżć interesu prawnego w uczestniczeniu przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w postępowaniu o wydanie decyzji o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 dotyczy zupełnie odmiennych kwestii, związanych z prawem do świadczeń zdrowotnych. Zgodnie z treścią tego przepisu do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na zasadach określonych w ustawie mają prawo osoby inne, niż ubezpieczeni, osoby posiadające obywatelstwo polskie i posiadające miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które spełniają kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 i Nr 99, poz. 1001), co do których nie stwierdzono okoliczności, o której mowa w art. 12 tej ustawy, na zasadach i w zakresie określonych ustawą. Należy w tym miejscy zauważyć, że finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej na rzecz osób nieubezpieczonych odbywa się ze środków publicznych, a więc z budżetu państwa, a Narodowy Fundusz Zdrowia "przekazuje" pochodzące stąd środki finansowe na wskazane potrzeby. Istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma rozróżnienie interesu prawnego od interesu faktycznego podmiotu. W przeciwieństwie do interesu faktycznego, interes prawny wynika zawsze z normy prawa materialnego. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r., OPS 16/98). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), Sąd skargę oddalił.