II SA/Go 563/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr L/310/10 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego drogi gminnej i drogi wewnętrznej stanowiącej własność gminy, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - zwrot "drogi wewnętrznej stanowiącej własność gminy" zawarty w tytule uchwały, - zwrot "dróg wewnętrznych stanowiących własność gminy" zawarty w § 1 ust. 1, - § 1 ust. 3 i § 2 pkt 4, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. Dnia [...] kwietnia 2010 roku Rada Miejska, działając na podstawie art. 40 ust. 3, ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), podjęła uchwałę Nr L/310/10 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego drogi gminnej i drogi wewnętrznej stanowiącej własność gminy, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Uchwała powyższa opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 2 lipca 2010 r. ( Dz. U. Nr 63, poz. 873). W dniu 12 lipca 2012 roku do tutejszego Sądu wpłynęła skarga Prokuratora Okręgowego na powyższą uchwałę w części dotyczącej zapisu o "drodze wewnętrznej" zawartego w tytule i § 1 ust. 1 tej uchwały oraz wprowadzenia "stawki zerowej" za zajęcie psa drogowego (§ 1 ust. 3 i § 2 pkt 4 uchwały). Skarżący Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa tj. art. 40 ust. 3, ust. 8 i ust. 9 ustawy drogach publicznych polegające na przekroczeniu przez Radę Miejską, we wskazanych przepisach zaskarżonej uchwały, upoważnienia ustawowego, którego zakres określają powołane powyżej przepisy ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym Prokurator, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonym zakresie. Na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. Prokurator sprecyzował skargę wskazując, że żądanie stwierdzenia nieważności § 1 ust. 3 i § 2 pkt 4 uchwały dotyczy całej treści tych przepisów, nie zaś tylko ich zastosowania do dróg wewnętrznych. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zawarta w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych delegacja ustawowa upoważnia do ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 40 ust. 3 tej ustawy ,,za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę", co oznacza, że w związku z zajęciem pasa drogowego istnieje obowiązek odpłatności. Wysokość tej odpłatności, stosownie do art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Powołany powyżej przepis art. 40 ust. 8 określa także maksymalne stawki opłat. Stawki te mogą być różnicowane przy uwzględnieniu enumeratywnie wyliczonych w ust. 9 art. 40 tej ustawy czynników, które organ stanowiący powinien uwzględnić przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Artykuł 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazuje zakres kompetencji Rady Miejskiej, która była upoważniona do ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Tymczasem ustalając stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w wysokości 0,00 zł Rada Miejska wprowadziła faktycznie zwolnienie od opłaty, co oznacza, że przekroczyła udzielone organowi upoważnienie ustawowe. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska przedstawiła stanowisko, że "przychyla się do rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi wywodzi się z przepisu art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze (Dz.U. z 2008r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym i doktrynie przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń prawa, za które uznaje się uchybienia, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego winny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym radzie powiatu, na podstawie upoważnień ustawowych, przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jego obszarze. Akty prawa miejscowego jako akty hierarchicznie podporządkowane ustawom mogą być zatem stanowione jedynie w granicach delegacji ustawowej i nie mogą w sposób dowolny i odmienny kształtować kwestii, które zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ustawie. Aktem prawa miejscowego jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby zajmującej pas drogowy dróg gminnych, dla których zarządcą jest Miasto. Okolicznością niesporną jest, iż zaskarżona uchwała nie ma jednorazowego zastosowania lecz mogła być wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadków. Nadto podkreślenia wymaga, że zgodnie z treścią art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotu kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie wskazać należy w pierwszej kolejności, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w świetle powołanych wyżej przepisów. Uregulowania zawarte w omawianej uchwale mają przez to charakter generalny, czyli odnoszący się do pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Nadto zaskarżona uchwała nie ma jednorazowego zastosowania, lecz może być wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadków. Przedmiot sporu pomiędzy stronami biorącymi udział w rozpoznawanej sprawie dotyczy zakresu upoważnienia jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego, w szczególności określenia jej dolnej granicy. Sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy według upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, stawka ta może być określona na poziomie "0" zł. W tym zakresie należy w pełni podzielić argumentację Prokuratora, że przepisy ustawy o drogach publicznych określają górne granice stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, nie ustalają stawek minimalnych. Niemniej brak dolnej granicy tej stawki opłaty nie oznacza, że swoboda rady miasta przy jej ustalaniu jest nieograniczona. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ograniczenie swobody działania w tym zakresie przez radę zakreślone jest poprzez wskazanie przez ustawodawcę celu i charakteru wprowadzonej opłaty. Wyliczone za zajęcie pasa drogowego opłaty są przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowią więc dochód miasta. Uwzględniając zasady samorządności i samodzielności jednostek samorządowych ustawodawca w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do określania wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi, której jest zarządcą. Upoważnienie to miało na celu zapewnienie miastu realnych dochodów z tych opłat, w celu niewątpliwie zapewnienia możliwości realizacji postawionych przed nim zadań w zakresie drogownictwa. Jednostki samorządowe, jako realizujące zadania publiczne, nie mogą ponad wszelką wątpliwość dowolnie dysponować przydzielonymi im dochodami, a w szczególności rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, ponieważ w ten sposób i to bez uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji zadań. Trafnie zatem wskazano we wniesionej skardze, że ustalenie przez Radę Miejską stawki "0" zł za zjecie jednego 1 m2 pasa drogowego jest równoznaczne ze zwolnieniem z tej opłaty. Takiemu celowi z całą pewnością nie mogło służyć upoważnienie dla Rady Miejskiej zamieszczone w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Za tym argumentem przemawia wykładnia przepisów ustalających charakter tej opłaty. Sformułowanie art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych "za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę" wskazuje, że to zajęcie związane jest z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym, którego wysokość, stosownie do art. 40 ust. 11 ustawy, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Kolejnym argumentem jest to, że ustawodawca nie przewidując zwolnienia z opłaty wprowadził jedynie możliwość zróżnicowania stawki opłaty, z uwagi na przesłanki wskazane w art. 40 ust. 9 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzono nieważność § 1 ust. 3 i § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały. Drugą kwestią jest wynikające z tytułu i § 1 ust. 1 uchwały zastosowanie jej przepisów do "dróg wewnętrznych stanowiących własność gminy". Wprawdzie w uzasadnieniu skargi Prokurator nie przedstawił swojego stanowiska w tej mierze, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny był władny rozważyć jej legalność z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Drogi publiczne zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe i 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy dróg wewnętrznych nie zalicza się do dróg gminnych, a tym samym publicznych. Wprowadzenie przez Radę jakichkolwiek stawek opłat za korzystanie z dróg wewnętrznych, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Rada nie jest zatem upoważniona do ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach wewnętrznych, nawet jeśli stanowią jej własność (podobnie wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 marca 2006 r., IV SA/Wr 743/04). W tym także zakresie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność uchwały w części dotyczącej zwrotu "drogi wewnętrznej stanowiącej własność gminy", zawartego w tytule uchwały oraz zwrotu "dróg wewnętrznych stanowiących własność gminy", zawartego w § 1 ust. 1 tej uchwały. Eliminując niezgodny z prawem zwrot w tytule uchwały sąd wziął pod uwagę, że choć tytuł uchwały nie ma bezpośrednio znaczenia normatywnego, to pozostawienie go w dotychczasowym brzmieniu wprowadzałoby w istotny błąd adresatów, co do zakresu przedmiotowego aktu prawa miejscowego. O wstrzymaniu zaskarżonego aktu, w części określonej w pkt l wyroku, orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.