II SA/Go 565/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), Protokolant asystent sędziego Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi D.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2006 roku o numerze [...], podjętą na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. , Nr 142, poz. 1591z póżn. zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856z póz.zm.), art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071ze zm. – dalej jako : kpa ) oraz art. 3 ust. 4 . art. 8 ust. 1 pkt 1 , art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej ( Dz.U. 2004, Nr 99 poz. 1001 ze zm. ) organ II instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej ( działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta) z dnia [...] sierpnia 2006 roku o numerze [...], wydaną na podstawie przepisu art. 7 ust. 5, art. 39 ust. 1 i 2 , art. 106 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 20004 o pomocy społecznej ( Dz.U. 2004, Nr 99 poz. 1001 ze zm. - dalej jako: ustawa ). Decyzją tą organ I instancji odmówił skarżącej D.B. przyznania zasiłku celowego na deputat finansowy na pokrycie kosztów dojazdu na posiedzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w dniu [...] września 2006 roku oraz na artykuły biurowe. Organ II instancji oparł się na następujących ustaleniach : Wnioskami z dnia [...] lipca oraz z [...] sierpnia 2006 roku skarżąca zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłków celowych na pokrycie kosztów dojazdu na posiedzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w dniu [...] września 2006 roku, na pomoc finansową umożliwiającą stały kontakt z sądem poprzez zapewnienie dostępu do kserokopiarki, pokrycie kosztów rozmów telefonicznych oraz zakup materiałów biurowych w postaci kopert , znaczków. Po przeprowadzeniu w dniu [...] sierpnia 2006 roku aktualizacji wywiadu środowiskowego Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku odmówił skarżącej zasiłku celowego na deputat finansowy na pokrycie kosztów dojazdu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w dniu [...] września 2006 roku oraz na artykuły biurowe. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe . Jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Jej dochód stanowi zasiłek stały w wysokości 317 zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 144 zł. Objęta była dodatkową pomocą społeczną w formie zasiłku celowego za miesiące lipiec , sierpień i wrzesień 2006 roku oraz w postaci darmowych posiłków dwudaniowych . Organ I instancji wskazał, że przyznany w lipcu 2006 roku zasiłek celowy na dojazd do Sądu wnioskodawczyni przeznaczyła na inne cele. Wskazał też, że ośrodek pomocy społecznej dysponuje bardzo ograniczonymi środkami finansowymi. Na zasiłki celowe zabezpieczono w budżecie na 2006 rok 803 575 zł, z czego do 31 lipca 2006 roku wydatkowano 535 539 zł przyznając je 1 484 rodzinom. W złożonym odwołaniu wnioskodawczyni zarzuciła, iż decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo i domagała się jej zmiany i przyznania zasiłku na wskazane potrzeby. Zarzucała, iż decyzja jest niesprawiedliwa i krzywdząca . Organ nie uwzględnia jej rzeczywistych i usprawiedliwionych potrzeb wynikających z ciężkiej sytuacji materialnej i stanu zdrowia. Wywodziła, że jego pracownicy i kierownictwo są do niej wrogo ustosunkowani, co przejawia się sporządzaniem wywiadów środowiskowych na jej niekorzyść, lekceważącym podejściem do składanych wniosków i stałymi odmowami zawierającymi rutynowe uzasadnienia. Nadto zarzucała, iż sposób działania organu polegający na obserwowaniu jej z ukrycia stanowi naruszenie prywatności i życia osobistego . Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wywodziło, iż decyzja organu I instancji poprzedzona została wymaganym wywiadem środowiskowym . Wskazało, iż w myśl przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupy żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu . Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł. Wskazało, iż dochód strony jest równy kryterium dochodowemu. SKO stwierdziło, że organ I instancji uwzględniając potrzeby wnioskodawczyni, ale również skromne środki i możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej przyznał jej zasiłki celowe m.in. 40 zł na dojazd na rozprawę w dniu [...] lipca 2006 roku, na którą wnioskodawczyni nie pojechała . Zasiłek celowy jest przyznawany w ramach kompetencji uznaniowych organu. Może zaspokoić potrzeby wnioskodawczyni w całości lub części, a zgodnie z art. 3 ust 4 ustawy potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględniane jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej . SKO uznało, iż organ I instancji dokonał wnikliwej analizy środków i potrzeb MOPS na pomoc społeczną. Zdaniem organu II instancji, organ administracji samorządowej w miarę swoich możliwości udzielił pomocy wnioskodawczyni mimo, iż w zaskarżonej decyzji odmówiono jej przyznania zasiłku celowego . W skardze na tę decyzję D.B. zarzucała, iż wydana została ona z rażącym naruszeniem prawa. Domagając się jej zmiany i przyznania zasiłku celowego na wnioskowane potrzeby wywodziła, iż uzasadnienie decyzji odmawiającej wnioskowanych świadczeń jest nie do przyjęcia jako rutynowe i pozbawione merytorycznej zasadności. Zarzucała organom nieuwzględnianie jej rzeczywistych potrzeb spowodowanych długoletnią bardzo trudną sytuacją wywołaną brakiem pracy i stanem zdrowia. Wywodziła, iż dotychczas przyznawane świadczenia w żaden sposób nie są wystarczające zważywszy na jej sytuację życiową. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż zgłaszane we wnioskach o zasiłek celowy potrzeby nie mieszczą się w katalogu potrzeb niezbędnych o jakich mowa w art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 maca 2004 r. o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jednak, według wskazań ustępu 4 powołanego przepisu, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach i pomocy społecznej. Stosownie do art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego tj. kwoty 461 zł. Artykuł 39 ust. 1 i 2 stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw, a także kosztów pogrzebu. Tym samym zasiłek celowy winien zaspakajać potrzeby o charakterze osobistym wnioskodawcy, bez których zaspokojenia nie można zachować warunków bytowania odpowiadających godności człowieka . Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja podejmowana w tej kwestii przez organ administracji ma charakter uznaniowy. Zależy więc od tak zwanego uznania administracyjnego. Nie znaczy to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 par. kpa, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 3 tej ustawy. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Wniesienie odwołania od decyzji organu administracji publicznej I instancji powoduje, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę uprzednio rozstrzygniętą decyzją pierwszoinstancyjną. Oznacza to, że organ II instancji ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W toku postępowania odwoławczego, organ je prowadzący powinien - jak nakazuje art. 77 par. 1 kpa - dokonać oceny całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i mając na względzie wskazania wynikające z art. 7 kpa - rozstrzygnąć sprawę w sposób podany w art. 138 par. 1 lub 2 kpa. W zaskarżonej decyzji organ II instancji ograniczył się do powielenia ustaleń organu I instancji oraz stwierdzenia, że zasiłek celowy przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego. Wskazał też, że organ I instancji " wnikliwie dokonał analizy potrzeb i środków MOP na pomoc społeczną" przytaczając sumy z decyzji organu I instancji. Stwierdził, że w jego ocenie organ I instancji " w miarę swych możliwości udzielił pomocy wnioskodawczyni mimo , że w zaskarżonej decyzji jej tej pomocy odmówiono". W konsekwencji utrzymał decyzję w mocy, nie odnosząc się przy tym do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia działaniami organu I instancji dóbr osobistych skarżącej w postaci życia prywatnego. Tymczasem z decyzji organu I instancji, w ocenie Sądu, w istocie nie wynika dlaczego skarżąca nie otrzymała zasiłku celowego na wnioskowane cele. Są w niej ustalenia dotyczące stanu rodzinnego, zdrowotnego i dochodów oraz wskazanie z jakich form pomocy skarżąca dotychczas korzystała. Przytoczone zostały też przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz wskazano wysokość środków na pomoc społeczną jaką organ dysponował i jaką już wydatkował na zasiłki celowe. Natomiast uzasadnienie przyczyn odmowy w kontekście dokonanych ustaleń sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że analiza danych z wywiadu środowiskowego w związku z przytoczonymi przepisami wskazuje, że brak przesłanek do przyznania zasiłku na wnioskowaną potrzebę ( czyli jedną ) . Podkreślić w tym miejscu należy, że w części wstępnej decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni wystąpiła z trzema różnymi wnioskami wskazując w nich różne potrzeby. Z osnowy decyzji wynika zaś, iż odmowa dotyczyła kwestii sfinansowania dojazdu na posiedzenie sądu i artykułów biurowych. W rozstrzygnięciu organu brak odniesienia do potrzeby zgłoszonej wnioskiem z dnia [...] lipca 2006 roku, a sformułowanej jako udzielenie pomocy zabezpieczającej kontakty z sądem w postaci przyznania bezpłatnego dostępu do kserokopiarki, pokrycia kosztów rozmów telefonicznych i materiałów biurowych . Organ I instancji powołuje się też w swym rozstrzygnięciu na znaną mu z urzędu okoliczność, iż skarżąca w odwołaniu od innej decyzji organu przyznała fakt wykorzystania na inne cele zasiłku celowego przyznanego na dojazd na rozprawę przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Nie dokonał jednak organ oceny tego faktu w świetle przepisów prawa i nie wskazał jakie skutki prawne fakt ten wywołuje. Zgodnie z art. 11 ustawy o pomocy społecznej ( którego żaden z organów w podstawach prawnych swych decyzjach nie powołał ) w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Z przepisu tego nie wynika zatem, iż fakt wykorzystania zasiłku celowego niezgodnie z celem jakiemu miał służyć automatycznie nie powoduje odmowy przyznania kolejnego zasiłku celowego ) . Tym samym dokonanie odmowy przyznania zasiłku celowego ze względu na wykorzystanie poprzedniego na inne cele wymaga uzasadnienia dlaczego z możliwych środków wskazanych w art. 11 ustawy organ zdecydował się na odmowę przyznania świadczenia. Z zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej nie wynika czy organy potrzeby zgłoszone w trzech wnioskach skarżącej uznały za uzasadnione potrzeby bytowe w rozumieniu przepisu art. 39 ust. 2 ustawy, czy też nie i czy odmowa nastąpiła z innych przyczyn, a jeżeli tak to z jakich konkretnie. Samo stwierdzenie organu II w odpowiedzi na odwołanie, zresztą bez uzasadnienia , iż zgłoszone przez skarżącą potrzeby nie mieszczą się w katalogu potrzeb niezbędnych o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy pozostaje bez znaczenia dla sprawy. W tym przedmiocie, dotyczącym przecież jednej z przesłanek nabycia prawa do zasiłku celowego, organ powinien jednoznacznie wypowiedzieć się w decyzji. Jednocześnie samo przytoczenie w tejże decyzji danych o wielkości środków finansowych ośrodka na rok 2006 i skali ich wykorzystania do 31 lipca ub. nie może być uznane za wystarczające uzasadnienie stanowiska organu, iż zgłoszone we wnioskach skarżącej potrzeby nie mieszczą się w możliwościach ośrodka pomocy społecznej roku. Wymagane jest bowiem skonkretyzowanie dlaczego szczupłość środków uniemożliwia zaspokojenie tych konkretnie zgłoszonych potrzeb o ile uznane zostaną za uzasadnione bytowo. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż decyzje organów obu instancji zostały podjęte w sposób dowolny, bez wszechstronnego rozważania okoliczności sprawy. Tym samym naruszone zostały przepisy art. 7 , 77 par. 1 i 107 par. 3 kpa oraz art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a decyzja organu II instancji dodatkowo z obrazą przepisu art. 138 par 1 kpa. Wskazane uchybienia natury procesowej i w zakresie prawa materialnego, stosownie do przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2005 r. , Nr 259, poz. 2118 ze zm.) prowadziły do uchylenia decyzji organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odniesie się do wszystkich potrzeb skarżącej zgłoszonych wskazanymi wnioskami i rozstrzygnie o ich zasadności w ramach przysługującego mu uznania, z dochowaniem wymogów nałożonych przez przepisy kpa oraz w kontekście przesłanek warunkujących przyznanie zasiłku celowego zgodnie z ustawą o pomocy społecznej. Odnosząc się natomiast do żądania skargi dotyczącego zmiany decyzji i przyznania wnioskowanych zasiłków celowych, to nie mogło być ono uwzględnione . Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje bowiem kontrolę wykonywania administracji publicznej pod kątem zgodności decyzji z prawem. Oznacza to, że rozpoznając skargę na daną decyzję administracyjną, ocenia czy przy jej wydawaniu nie zostały naruszone przepisy prawa. Jeżeli takie naruszenie miało miejsce, to w określonych sytuacjach Sąd może taką decyzję wyeliminować z obrotu prawnego przez jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Natomiast Sąd nie posiada kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych i w związku z tym nie było podstawy prawnej do uwzględnienia żądania skarżącej .