II SA/Go 567/08

Dnia 15 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Śliwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 roku sprawy ze skargi B.O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z., na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia [...] r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634), § 2, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. Nr 68, poz. 448), § 9 ust. 2 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73,poz. 657 z późn.zm.), art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. WE Nr L 141) w związku z art. 16 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesienia do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz UE Nr L 368/74 z 23.12.2006 r.), po rozpoznaniu odwołania B. O., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie przyznania płatności ONW w łącznej wysokości 6490 zł. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, że w dniu 14.05.2007 r. B. O. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w M. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). We wniosku wnioskodawca zadeklarował powierzchnię 36,61 ha. W wyniku weryfikacji w/w wniosku stwierdzono nieprawidłowości dla działki rolnej oznaczonej symbolem D zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie K. gmina M. oraz błąd kontroli zobowiązań wieloletnich ONW. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień związanych wykrytymi nieprawidłowościami dotyczącymi działki rolnej D (o powierzchni 3,81 ha) oraz błędu kontroli zobowiązań wieloletnich ONW w zakresie zadeklarowania mniejszej powierzchni działek rolnych we wniosku tj. 36,61 ha w stosunku do podjętego zobowiązania z tyt. ONW tj. 166,56 ha. Nadto w piśmie z dnia 26.03.2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował wnioskodawcę o możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu nadmiernie lub nienależnie pobranych płatności w latach poprzednich lub dostarczenia do Biura Powiatowego oświadczenia o prowadzeniu działalności rolniczej na obszarze objętym zobowiązaniem z tyt. ONW tj. 166,56 ha. W odpowiedzi na ww. wezwanie w dniu 3 kwietnia 2008 r. B. O. złożył korektę wniosku, w której dokonał pomniejszenia działki rolnej D na powierzchnię 3,46 ha. W związku z powyższym organ ARiMR stwierdził zawyżenie powierzchni deklarowanej we wniosku w stosunku do powierzchni stwierdzonej podczas kontroli administracyjnej, przy czym różnica w powierzchni działki deklarowanej oraz powierzchni stwierdzonej wyniosła 0,35 ha (36,61 ha - 36,26 ha = 0,35 ha), co stanowiło 0,97 %. Nadto w piśmie z 11 kwietnia 2008 r. wnioskodawca, wyjaśnił, iż "obowiązek gospodarowania na obszarze ONW był i jest przez nas kontynuowany, i nie zachodzi konieczność zwrotu płatności z dotacji ONW". Do pisma wnioskodawca dołączył oświadczenie przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, kopię wniosku J. O. o przyznanie płatności bezpośrednich oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2007 r. oraz kopię aktu notarialnego dotyczącego zbycia przedmiotowych działek z 18 stycznia 2007 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. orzekł o przyznaniu B.owi O. płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2007 w kwocie 6490,54 zł. Ww. płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej, tj. do 36,26 ha zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowana rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, w przypadku, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną nie przekracza 3%, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej niezachowania zobowiązania wieloletniego ONW, w związku z zachowaniem ciągłości gospodarowania na obszarach objętych zobowiązaniem ONW przez rodzinę przez cały okres, pomimo przekazania części gospodarstwa w dniu 18.01.2007 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji w pierwszej kolejności stwierdził, iż dotyczą kwestii, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 107 Kpa jednym z elementów, jakie powinna zawierać decyzja jest rozstrzygnięcie (osnowa decyzji), która określa, jakie uprawnienia zostały przyznane lub, jakie obowiązki zostały na Stronę nałożone. Przedmiot rozstrzygnięcia decyzji nr [...] stanowiło precyzyjne określenie uprawnienia strony - przyznanie płatności ONW w łącznej wysokości 6490,54 zł. a to nie zostało zaskarżone przez stronę. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji brak jest ustalenia w zakresie obowiązku Strony dotyczącego zobowiązania wieloletniego ONW, które to było przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego w M., ustalającej obowiązek prowadzenia działalności rolniczej na obszarze 166,56 ha przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności. Wprawdzie w treści samego uzasadnienia zawarto informację oraz przepisy prawne dotyczące kwestii związanych ze zobowiązaniem wieloletnim ONW, ale w ocenie organu drugiej instancji, stanowi to wyłącznie realizację obowiązku wynikającego z art. 9 Kpa, polegającego na udzielaniu Stronom informacji faktycznej i prawnej, która to może mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Marginalnie organ wskazał, iż w przypadku sprzeczności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu, co potwierdza wyrok NSA z 17.XII.1999 r. sygn. IUS A 2070/97. Zdaniem organu drugiej instancji sprzeczność taka jednak nie zachodzi. Po przeanalizowaniu akt sprawy Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nie stwierdził uchybień w wydaniu decyzji przyznającej B. O. płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) przez organ pierwszej instancji. Organ podkreślił, iż decyzja organu I instancji określająca kwoty przyznanej płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2007 została wydana z zachowaniem przepisów określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, póz. 448), w szczególności § 2 i § 3 ust. 1. Jednocześnie organ odwoławczy, powołując się na przepis art. 9 Kpa, poinformował stronę, iż w związku z przekazaniem części gospodarstwa o powierzchni 142,58 ha dla syna J. O. zastosowanie będą miały przepisy zawarte w § 9 ust. 2 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, póz. 657 z późn.zm.). Zgodnie z ww. przepisem natomiast w przypadku, gdy zaniechanie działalności rolniczej (na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem) nastąpiło na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych położonych na obszarze ONW na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność podlega zwrotowi w części, która została przyznana do działek rolnych (...), których posiadanie zostało przeniesione na rzecz innego podmiotu, chyba że podmiot ten złożył do kierownika biura powiatowego Agencji, w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania działek rolnych, oświadczenie, w którym zobowiązuje się do kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej do końca okresu objętego zobowiązaniem złożonym przez poprzedniego posiadacza działek rolnych i zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza działek rolnych, jaką posiadacz ten obowiązany byłby zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności na tych działkach rolnych - w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych w okresie objętym zobowiązaniem. Organ wskazał, że kwestie dotyczące zachowania przez stronę zobowiązania wynikającego z § 2 pkt 1 rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, póz. 448), będą przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Podkreślił przy tym, że płatności z tytułu ONW stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej, zatem mogą być przyznane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. B. O., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższą decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z dnia 9 maja 2005 r. w części dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie zobowiązań wieloletnich z tytułu ONW, zamieszczonego w uzasadnieniu decyzji. Skarżący zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego - art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 29.12.1993r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2005, nr 31, póz. 264) w zw. z § 9 ust. 2a i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14.04.2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich , poprzez brak wydania stosowanej decyzji w przedmiocie określenia kwot nienależnie pobranych środków z tytułu ONW, co według organów administracyjnych nastąpiło po stronie skarżącego i bezpodstawne skierowanie sprawy do windykacji, o czym skarżący został poinformowany w zaskarżonej decyzji oraz bezpodstawne uznanie, iż zachodzą przesłanki do zwrotu płatności ONW w sytuacji gdy kontynuowana jest na przekazanych działkach działalność rolnicza do końca okresu objętego zobowiązaniem; 2) naruszenie prawa procesowego: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego polegającego na nieprawidłowej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, całkowity brak odniesienia do dokumentów złożonych przez skarżącego w odwołaniu z dnia 20.05.2008r., w tym złożonego zobowiązania do gospodarowania na przekazanych terenach w [...] o pow. 130,30ha przez okres 5 lat oraz brak wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie zamieszczenia w skarżonej decyzji jej integralnej części obejmującej zobowiązania wieloletnie z tytułu ONW; - art. 8 k.p.a., 9 k.p.a. i 11 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi przeprowadzenia postępowania w sposób, który zapewniłby zaufanie skarżącego do organów państwa, a także brak jakichkolwiek informacji ze strony organów administracji publicznej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie obowiązków skarżącego, będących wynikiem kontroli w zakresie zobowiązania wieloletniego z tytułu ONW, przy jednoczesnym skierowaniu przeciwko skarżącemu windykacji należności wynikających z przeprowadzonej kontroli. Ponadto powołanie się przez organ II instancji na zasadę informowania strony w postępowaniu (art. 9 k.p.a.), jako przesłankę usprawiedliwiającą błędnie wydaną przez organ I instancji decyzję, zawierającą zobowiązanie skierowane do skarżącego do zwrotu pobranych środków z tytułu ONW, jest rażącym naruszeniem praw skarżącego, z uwagi na to, że z góry przesądza o tym że taki obowiązek istnieje, zaś w tej materii musi być przeprowadzone odrębne postępowanie zakończone decyzją. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu niższej instancji, która zawiera uchybienia dotyczące braku wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz zawiera rozstrzygniecie zamieszczone w uzasadnieniu a nie w petitum decyzji, a które to rozstrzygnięcie winno być przedmiotem odrębnej decyzji wydanej w innym postępowaniu. Chodzi o zobowiązanie wieloletnie z tytułu ONW. Zwrócił na to uwagę organ drugiej instancji, jednakże pozostawił wskazane uchybienia w pierwotnym kształcie. Strona skarżąca zarzuciła, że organ II instancji pozostawił w obrocie prawnym decyzję, która zawiera bezprawnie nałożone na skarżącego zobowiązania, nadto uzasadnione przez organ I instancji w świetle niewłaściwych podstaw prawnych, jak i lapidarne wyjaśnienie przez organ II instancji, że "kwestie dotyczące zachowania przez Stronę zobowiązania wieloletniego będą przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego", bez wydania w tej materii żadnego zobowiązania organowi I instancji. Brak wyjaśnienia dlaczego organy administracyjne uznały pewne fakty za udowodnione a innym odmówiły mocy dowodowej. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zakwestionowała rozstrzygnięcie organu co do przedmiotu zobowiązania wieloletniego a jednocześnie brak w tym zakresie decyzji organu właściwego (Prezesa Agencji), jego wysokość wskazaną w informacji organu Agencji oraz fakt nieuwzględnienia okoliczności kontynuowania gospodarowania na spornym gruncie przez syna skarżącego, na rzecz którego przeniósł on w drodze darowizny część działek objętych pierwotnym wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu ONW. Podobnie jak w odwołani skarżący podniósł, że organ pierwszej instancji w decyzji z [...] r. zawarł dwa rozstrzygnięcia tj. w przedmiocie przyznania płatności ONW oraz w przedmiocie skierowania do windykacji sprawy z wniosku o przyznanie pomocy z tytułu ONW z lat 2004-2006 i to dotyczących całości obszaru, tj. 166.56 ha. Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze B. O. zakwestionował jedynie część decyzji dotyczącą zobowiązania wieloletniego powołując się na szereg przedłożonych do sprawy dokumentów, w tym potwierdzających ciągłość gospodarowania na obszarach objętych dotacją ONW. Skarżący wskazał także, iż organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na niewłaściwej podstawie prawnej, powołując się na rozporządzenie MRiRW z dnia 11.04.2008r. W ocenie skarżącego wadliwe jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który pozostawił w obrocie prawnym decyzję zawierającą liczne błędy formalne jak i proceduralne, w tym dwa rozstrzygnięcia merytoryczne, z których jedno, tj. co do zakresu zobowiązania wieloletniego z tytułu ONW powinno być przedmiotem odrębnej decyzji, a zostało zamieszczone w uzasadnieniu decyzji nr [...]. Skarżący podkreślił, że nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania mu płatności ONW w kwocie 6.490,54zł, gdyż jest ono zgodne ze złożonym przez niego wnioskiem, odpowiednio zmodyfikowanym na żądanie organu administracji. Natomiast argumentacja organu drugiej instancji nie zasługuje na uwzględnienie w zakresie jednoczesnego zamieszczenia w decyzji organu I instancji rozstrzygnięcia o zobowiązaniach wieloletnich z tytułu ONW. Zdaniem skarżącego, że naruszono przepisy prawa materialnego z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 29.12.1993r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2005, Nr 31, poz. 264) w zw. z § 9 ust. 2a i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14.04.2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73, poz. 657 ze zm.), gdyż organy administracji nie przeprowadziły odrębnego postępowania w materii ustalenia czy doszło do pobrania nienależnych świadczeń przez skarżącego i w jakiej wysokości. Mimo braku stosowanej decyzji w przedmiocie określenia kwot nienależnie pobranych środków z tytułu ONW, co arbitralnie organy administracyjne przyjęły za fakt bez jakichkolwiek ustaleń, bezpodstawnie poinformowano skarżącego o skierowaniu sprawy do windykacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm., przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.). Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie nastąpiły, dlatego skarga została oddalona. Skarżący faktycznie skarży część decyzji, a dokładniej część jej uzasadnienia, co do której uważa, iż rozstrzyga ona z naruszeniem przepisów prawa ponad osnowę decyzji organu pierwszej instancji. Jednakże dokonując sądowej oceny legalności zaskarżonego aktu prawnego (nawet w części), sąd administracyjny zobligowany jest do objęcia kontrolą całego postępowania administracyjnego, które doprowadziło do wydania zaskarżonego aktu. Ponadto należy podkreślić, iż także z uwagi na specyfikę zarzutów skargi wobec rozstrzygnięcia, którego w ocenie organu, przedmiotowa decyzja nie zawiera, niezbędne było dokonanie szczegółowej analizy postępowania w niniejszej sprawie oraz treści całej decyzji tj. osnowy wraz z uzasadnieniem. Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 3 w zw. z art. 36 a pkt ii rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1) wsparcie w zakresie osiągnięcia realizacji celu poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich dotyczy m.in. środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych poprzez płatności z tytułu naturalnych utrudnień dla rolników na obszarach innych niż obszary górskie. Państwa Członkowskie Unii Europejskiej wyznaczając obszary kwalifikujące się do tej płatności uwzględniają obszary, które: a) charakteryzują się znacznymi utrudnieniami naturalnymi, głównie niską produktywnością gleby lub słabymi warunkami klimatycznymi oraz na których utrzymanie ekstensywnej działalności rolniczej jest istotne dla gospodarowania tymi gruntami; lub b) charakteryzują się szczególnymi utrudnieniami oraz na których gospodarowanie gruntami powinno być kontynuowane w celu zachowania lub poprawy środowiska naturalnego, utrzymania terenów wiejskich i zachowania potencjału turystycznego obszaru lub w celu ochrony linii brzegowej. Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Nr 64, poz. 427 z późn.zm.), zgodnie z art. 1, określa 1) zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia; 2) warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej - w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Program realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obejmuje między innymi działanie – wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)- art. 5 pkt 12. Zgodnie z art. 10 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ww. ustawy, pomoc jest przyznawana, w drodze decyzji administracyjnej: 1) na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej; 2) jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania przedmiotowej pomocy reguluje od dnia 17 kwietnia 2007 r. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 448). Zgodnie z § 2 w/w rozporządzenia płatność ONW przyznaje się rolnikowi, który: - zobowiąże się do prowadzenia działalności rolniczej na obszarze ONW przez przynajmniej 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu ONW; - prowadzi działalność rolniczą zgodnie z wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, a łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych wynosi co najmniej 1,00 ha, położonych na obszarach ONW w całości lub części i wynosi nie więcej niż 300 ha; - posiada nadany numer identyfikacyjny w myśl przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Na podstawie § 3 ust. 1 i 2 pkt 1 wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni deklarowanej przez rolnika do płatności ONW na działkach rolnych. Przy czym dla obszarów ONW użytkowanych jako grunty orne, sady oraz trwałe użytki typu nizinnego strefy nizinnej I płatność jest przyznawana w wysokości 179 zł na 1 ha. Co oznacza, iż dla zawnioskowanej powierzchni 36,26 ha należna płatność wynosi 6490,54 zł (179 × 36,26). W myśl przepisu art. 28 ww. ustawy, pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc: 1) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem; 2) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem; 3) wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji; 4) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej. Właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości określają przepisy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przy czym pomoc i pomoc techniczna wypłacone beneficjentowi, który nie wykonał w całości lub w części operacji lub obowiązków związanych z jej wykonaniem, lub zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej, nie podlegają zwrotowi w przypadku wystąpienia co najmniej jednej z kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, określonych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 15). W zakresie orzeczenia o przyznaniu B. O. płatności z tytułu wspierania działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007, zaskarżona decyzja jest bezsporna. Sąd zważył, iż organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w tej sprawie, z uwzględnieniem dokonanej korekty wniosku skarżącego z dnia 3 marca 2008 r., a następnie na podstawie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego orzekły z zastosowaniem właściwych przepisów prawa materialnego. Przedmiot sporu pomiędzy skarżącym a organem sprowadza się w przedmiotowej sprawie do odpowiedzi na pytanie czy Kierownik Bura Powiatowego ARMiR w M. decyzją z dnia [...] r., poza orzeczeniem o przyznaniu płatności ONW, zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 14 maja 2007 r., skorygowanym wnioskami z 3 marca oraz 3 kwietnia 2008 r., rozstrzygnął także władczo (w uzasadnieniu tej decyzji) w przedmiocie zobowiązań wieloletnich z tytułu ONW i nienależnie pobranych środków oraz bezpodstawnego skierowania sprawy do windykacji. W ocenie Sądu zarzut w powyższym zakresie sformułowany w odwołaniu jak i w skardze nie jest uzasadniony. W kwestionowanej części uzasadnienia decyzji z [...] r., oznaczonej jako: "Zobowiązania wieloletnie z tytułu ONW", organ pierwszej instancji wskazał, iż B. O. w dniu 28 lutego 2005 r. podjął zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW o powierzchni równej 166,56 ha, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności. Kontrola administracyjna wniosku o przyznanie płatności ONW z dnia 25 marca 2008 r. wykazała, iż deklarując do płatności 36,25 ha upraw, skarżący nie dotrzymał ww. zobowiązań wieloletnich, o czym został poinformowany stosownym wezwaniem do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi w dniu 11 kwietnia 2008 r. do organu wpłynęło oświadczenie przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW wraz z umową darowizny z dnia 18 stycznia 2007 r. dotyczącą przekazania przez skarżącego działek ewidencyjnych położonych w [...], gmina Sulęcin synowi oraz kopia wniosku J. O. o przyznanie płatności bezpośrednich z tytułu ONW na rok 2007 z dnia 12 maja 2007 r. Organ wskazał dalej treść przepisu § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a lub b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013, zgodnie z którym jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na skutek przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, zwraca płatność ONW w części, która została przyznana do działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, których posiadanie zostało przeniesione na rzecz innego podmiotu, chyba że rolnik lub przejmujący posiadanie złożył do kierownika biura powiatowego Agencji, na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 30 dni od dnia przeniesienia posiadania działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, oświadczenie podmiotu, na rzecz którego zostało przeniesione posiadanie tych działek lub ich części, o zobowiązaniu tego podmiotu do: – kontynuowania działalności rolniczej zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami) do końca okresu objętego zobowiązaniem (...) oraz do – zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty pomocy ONW, uzyskanej przez poprzedniego posiadacza działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, jaką posiadacz ten byłby obowiązany zwrócić, jeżeli zaniechałby prowadzenia działalności rolniczej na tych działkach rolnych lub ich częściach - w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem. Na tej podstawie, biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, że wnioskodawcy w przedmiotowej sprawie należy przyznać płatność z tytułu ONW do powierzchni i w wysokości określonej w niniejszej decyzji, odrzucić i zarazem odmówić zmniejszenia wielkości podjętych zobowiązań w wyniku przekazania działek rolnych z powodu niedotrzymania terminu określonego w § 9 ust. 2 pkt 2 lit. a ww. rozporządzenia oraz skierować sprawy wniosków o przyznanie pomocy z tytułu ONW z lat 2004-2006 do windykacji nienależnie pobranych środków z tytułu ONW. Z uwagi na funkcję zewnętrzną uzasadnienia dopuszcza się zaskarżenie samego uzasadnienia decyzji w trybie administracyjnym, jak również w drodze skargi do sądu administracyjnego. Analiza treści skargi inicjującej niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne prowadzi jednak do wniosku, że skarżący kwestionuje nie tylko część uzasadnienia decyzji motywującego rozstrzygnięcie zawarte w osnowie, lecz w istocie zarzuca, że niniejsza decyzja zawiera w jej uzasadnieniu dodatkowe rozstrzygnięcie, nieujęte w osnowie. Sąd zważył, iż rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji kwestionujące w istocie wskazaną wyżej części uzasadnienia tej decyzji, organ drugiej instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie w jakim uznał, że w omawianej części uzasadnienia decyzji nie zawarto dodatkowego, wiążącego stronę rozstrzygnięcia właściwego organu administracji w zakresie rozpoznawanej tą decyzją sprawy administracyjnej. Wbrew zarzutom skarżącego, decyzja organu pierwszej instancji władczo rozstrzygnęła wyłącznie w sprawie przyznania mu płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania określonych w jego wniosku o przyznanie płatności na rok 2007. Płatność tę przyznano, czego strona skarżąca nie kwestionuje, uwzględniając w całości wniosek (z uwzględnieniem korekt). Podkreślenia wymaga, że rzeczywistą treść decyzji administracyjnej należy odczytywać ze wszystkich jej elementów, zatem łącznie z osnowy i uzasadnienia. Osnowa decyzji stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów. Przepis art. 107 § 3 Kpa wskazuje, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie budzi wątpliwości, iż uzasadnienie decyzji musi być skorelowane z treścią jej osnowy, w dziedzinie faktów winno wyjaśniać okoliczności sprawy i wskazać na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie oraz ich wpływ na treść jej rozstrzygnięcia, a w sferze prawa chodzi o wskazanie normy obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni. W doktrynie wskazano, że cechy dobrego uzasadnienia to logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów (vide J.Zimmermann Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie. Warszawa 1981, str. 132-133). Sąd zważył, iż uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, w części dotyczącej zobowiązań wieloletnich z tytułu ONW jest skonstruowane, z naruszeniem powyższych reguł "prawidłowego uzasadnienia". Zawiera ono bowiem w tej części treści, które nie pozostają w bezpośrednim związku z przedmiotem rozstrzyganej tą decyzją sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna jest indywidualnym aktem administracyjnym zewnętrznym, który stanowi władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Podkreślenia wymaga, iż postępowanie w sprawie przyznania płatności z tytułu ONW w każdym roku jest wszczynane i prowadzone na wniosek producenta rolnego i w ramach tego wniosku winno być rozpoznawane. Decyzją z 5 maja 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu płatność ONW na rok 2007 dla powierzchni 36,26 ha, zgodnie z wnioskiem. To rozstrzygnięcie winno zatem zostać "wyjaśnione" w treści uzasadnienia decyzji. O ile jako dopuszczalne i prawidłowe, zgodnie z zasadą informowania wyrażoną w art. 9 Kpa, należałoby ocenić wskazanie stronie ewentualnych konsekwencji prawnych związanych ze stwierdzonymi okolicznościami faktycznymi i prawnymi, to forma w jakiej uczynił to organ w niniejszej sprawie jest wadliwa. W sytuacji, w której w toku postępowania prowadzonego na wniosek strony organ dokona ustaleń, które w jego ocenie wpływają na konieczność wszczęcia z urzędu ex lege innego postępowania zmierzającego do nałożenia na stronę obowiązków lub pozbawienia uprawnień, postępowania te aczkolwiek pozostając ze sobą w związku, toczą się odrębnie. Organ może więc zasygnalizować stronie ewentualną potrzebę lub zamiar wszczęcia odrębnego postępowania, ale winien to uczynić w takiej formie, aby nie budziło to wątpliwości co do zakresu spraw, które rozstrzygnął daną decyzją. W ocenie Sądu, abstrahując od prawidłowości merytorycznej wskazanej podstawy prawnej w stosunku do ustalonych przez organ okoliczności związanych ze zbyciem części działek rolnych, do których podjęto pierwotne zobowiązanie z tytułu ONW w 2005 r. zbędne było więc wskazywanie w uzasadnieniu decyzji o przyznaniu płatności za rok 2007 okoliczności, które w ocenie organu prowadzić będą do konieczności zwrotu płatności jako nienależnie pobranych i skierowaniu sprawy wniosków o przyznanie pomocy z lat 2004 -2006 "do windykacji nienależnie pobranych środków z tytułu ONW". Zamieszczając bowiem w kwestionowanym uzasadnieniu decyzji rozważania w tym względzie organ nie wyjaśnił stronie, w jakim trybie, przed jakim organem prowadzone może być postępowanie w sprawie nienależnych świadczeń i w jakim trybie będzie ewentualnie przebiegała wskazana przez niego windykacja świadczeń. Powyższa treść uzasadnienia mogła, z obiektywnego punktu widzenia, wywołać u skarżącego uzasadnione wątpliwości co do trybu i sposobu ewentualnego ustalenia przez właściwy organ, że pobrane przez niego płatności ze środków wspólnotowych były nienależne oraz podstaw i trybu ich ewentualnego zwrotu bądź egzekucji. Powyższe naruszenie przepisów postępowania administracyjnego – art. 8 i art. 107 Kpa, pozostaje jednak, w ocenie Sądu, bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej, która ograniczała się do orzeczenia o przyznaniu płatności z tytułu ONW za 2007 r. Z tej przyczyny, aczkolwiek Sąd nie w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego co do jedynie informacyjnej roli kwestionowanej części uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, nie można organowi odwoławczemu zarzucić naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Utrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji, co do jej rzeczywistej treści merytorycznej nie narusza bowiem prawa w stopniu, który winien skutkować usunięciem jej z obrotu prawnego w takim zakresie, jakiego oczekiwał skarżący. Kierownik Powiatowego Biura ARiMR pomimo, iż odnosił się do kwestii podjętych przez skarżącego zobowiązań wieloletnich z tytułu ONW, nie rozstrzygnął w przedmiotowej decyzji we władczy sposób obowiązku zwrotu pobranych kwot płatności, nie ustalił ich wysokości, nie orzekł o skierowaniu sprawy w jakimkolwiek zakresie na drogę postępowania egzekucyjnego. Prawidłowo skarżący oraz organ drugiej instancji wskazali, iż właściwy do orzekania w kwestii nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, zgodnie z przepisem art. 28 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427), jest Prezes Agencji, w trybie wskazanym w ustawie z dnia [...] r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634) - odpowiednio art. 11 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 z późn.zm.). Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, iż nie są zasadne zarzuty skargi naruszenia art. 7 i art. 9 Kpa, w związku z art. 77 i art. 80 Kpa poprzez nieprawidłową analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, brak odniesienia się do dokumentów złożonych przez skarżącego w odwołaniu, w tym zobowiązania do gospodarowania na przekazanych terenach w [...] o pow. 130,30 ha. Decyzje, które stanowią przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie nie rozstrzygały bowiem w zakresie płatności w latach poprzednich, czy też za rok 2007 poza obszarem położonym w [...] określonym w skorygowanym wniosku na pow. 36,26 ha. Nie rozstrzygały także co do meritum sprawy "nienależności" pobranych środków z tytułu ONW, a zawarte w tym zakresie rozważania w uzasadnieniu decyzji stanowiły jedynie pogląd organu pierwszej instancji i informacje dla strony co do ewentualnego dalszego postępowania, które będzie prowadzone we właściwym trybie przez inny uprawniony organ administracji publicznej. Z tych powodów, na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. W zakresie zgłoszonego w skardze wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 199 P.p.s.a., zasadą postępowania sądowoadministracyjnego jest samodzielne ponoszenie przez strony kosztów postępowania związanych z ich udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje stronie od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność, jedynie w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji lub w razie umorzenia postępowania z przyczyn określonych w art. 54 § 3 P.p.s.a. (art. 200 i 201 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, zatem brak było podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Jednocześnie, w związku z uiszczeniem w niniejszej sprawie stosunkowego wpisu sądowego w wysokości przewyższającej należny wpis od skargi (należność pieniężna objęta zaskarżonym aktem wynosi 6490,54 zł), kwota nadpłacona zostanie zwrócona skarżącemu odrębnym postanowieniem, po uprawomocnieniu się wyroku w sprawie.