II SA/Go 570/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Protokolant Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Zespołu Szkół na Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Nr [...] z dnia [...]r. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r. Zarząd Powiatu - w punkcie pierwszym sentencji decyzji - orzekł z urzędu wygaśnięcie trwałego zarządu ustanowionego dla Zespołu Szkół (obecnie Zespół Szkół – dalej określanego - ZSP) w odniesieniu do części nieruchomości zabudowanej, położonej przy ul. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka gruntu o numerze [...] o powierzchni 4. 459 m2, w punkcie drugim sentencji decyzji - orzekł, iż wygaśnięcie trwałego zarządu obejmuje część nieruchomości wskazanej w punkcie pierwszym, zabudowanej trzykondygnacyjnym budynkiem dydaktycznym o powierzchni użytkowej 891 m2, w punkcie trzecim decyzji orzekł, iż do dalszego zarządu pozostaje część nieruchomości wskazanej w punkcie pierwszym, o powierzchni 3. 642 m2, pozostała po wydzieleniu z nieruchomości części nieruchomości, o której mowa w punkcie pierwszym, na której znajduje się budynek sali gimnastycznej, zespół obiektów dwukondygnacyjnych i parterowych, stanowiących w przeszłości warsztaty szkolne oraz budynek kotłowni i wiata. Decyzja wydana została na podstawie art. 4 pkt 9, art. 11 ust. 1, art. 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2004r. Nr 261 poz. 26 03 ze zm.) – zwaną dalej ustawą, art. 26 ust. 1 i art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (DZ.U. z 2001r. nr 142 poz. 1592 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000r. na rzecz zespołu ZSP ustanowiony został trwały zarząd na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 4. 459 m2, położonej przy ul. [...] – z przeznaczeniem na realizację zadań statutowych szkoły. Poza wskazaną powyżej nieruchomością, szkoła posiada w trwałym zarządzie również nieruchomość położoną przy ul. [...], oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni 15. 334 m2, na której posadowiony jest dwukondygnacyjny budynek szkoły, trzykondygnacyjny budynek internatu, dwa budynki gospodarcze oraz cztery garaże. Dalej organ wskazał, że w wyniku złożenia przez Poradnię Psychologiczno - Pedagogiczną wniosku o oddanie w trwały zarząd trzykondygnacyjnego budynku dydaktycznego posadowionego na działce przy ul. [...], zostało wszczęte postępowanie w sprawie orzeczenia z urzędu wygaśnięcia trwałego zarządu ustanowionego na rzecz ZSP, na przedmiotowym budynku. W dniu [...] czerwca 2006r. przeprowadzone zostały oględziny pomieszczeń w siedzibie ZSP przy ul. [...], w celu ustalenia, czy w oparciu o tę nieruchomość szkoła może realizować zadania statutowe. W wyniku oględzin ustalono, że po adaptacji niektórych pomieszczeń na sale lekcyjne, szkoła może realizować zadania statutowe w oparciu o nieruchomość znajdującą się przy ul. [...], a będącą w trwałym zarządzie szkoły. Przytaczając dane liczbowe z lat szkolnych 1999/2000 i 2005/2006, organ wskazał na spadek liczby uczniów i słuchaczy w szkole, w tym również mieszkańców internatu. Dalej organ zauważył, że spadek liczby uczniów dotyczy całego powiatu, a okoliczność ta zmusza do prowadzenia ciągłej analizy kosztów utrzymania nieruchomości należących do oświaty. Odnosząc się konkretnie do sytuacji lokalowej szkoły, organ stwierdził, że prowadzenie zajęć w pomieszczeniach budynków przy ul. [...], na jedną zmianę, przy obecnej liczbie oddziałów, oraz przy założeniu adaptacji pomieszczeń na sale lekcyjne, w żaden sposób nie pogorszy warunków nauki uczniów. W ocenie organu przedmiotowy budynek przy ul. [...], jest szkole zbędny na realizację jej zadań statutowych, a koszt jego utrzymania niepotrzebnie zwiększa koszty działania placówki. Dalej organ stwierdził, że przedmiotowy budynek jest natomiast niezbędny dla zaspokojenia potrzeb lokalowych Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej. Jednocześnie organ zadeklarował przeznaczenie środków finansowych w celu adaptacji części pomieszczeń w budynku szkoły, warsztatach oraz w internacie na sale lekcyjne. Od decyzji organu I instancji ZSP, reprezentowana przez Dyrektora, wniosła odwołanie. W odwołaniu strona zarzuciła, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 8 i 77 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i 2 ustawy. Stawiając powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu strona podniosła, że orzeczenie wygaśnięcia trwałego zarządu w stosunku do przedmiotowego budynku posadowionego na działce przy ul. [...], nastąpiło ze względu na konieczność zaspokojenia potrzeb lokalowych Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej. W ocenie strony, przekazanie trwałego zarządu powinno odbyć się w trybie art. 48 ust. 1 i 2 ustawy, czyli na wniosek jednostek organizacyjnych. Dalej strona stwierdziła, że właściwym do wydania decyzji w niniejszej sprawie była rada powiatu. Odwołujący się zwrócił uwagę na zakres oraz koszt prac remontowych wykonanych w ostatnich latach wewnątrz budynku przy ul. [...] oraz w jego otoczeniu. Strona zarzuciła ponadto, brak działań wykonawczych ze strony Zarządu Powiatu w kierunku adaptacji pomieszczeń warsztatowych na cele dydaktyczne. Decyzją z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji. ZSP, reprezentowane przez Dyrektora, wniosła skargę. W skardze skarżący zarzucił, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. oraz § 3 w związku z 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych zasad sprawowania nadzoru pedagogicznego wykazu stanowisk wymagających kwalifikacji pedagogicznych , kwalifikacji niezbędnych do sprawowania nadzoru pedagogicznego, a także kwalifikacji osób, którym można zlecać prowadzenie badań i opracowywanie ekspertyz (DZ.U. Nr 89, poz. 845)- zwanego dalej rozporządzeniem. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że oceny przydatności przedmiotowego budynku dla realizacji celów dydaktycznych dokonała komisja powołana przez Starostę Powiatu spośród pracowników Starostwa, co w ocenie skarżącego może świadczyć o braku obiektywizmu dokonanych ustaleń. Ponadto skarżący zarzucił, że przed wydaniem decyzji Zarząd Powiatu nie zasięgnął opinii Kuratorium Oświaty, do czego był – zdaniem skarżącego – zobligowany. Nadto skarżący podniósł, że organ odwoławczy pominął w swoich rozważaniach, przedstawioną w odwołaniu, analizę wykorzystania bazy szkoły, czym naruszył, wynikającą z art. 7 k.p.a., jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadę prawdy obiektywnej. Skarżący stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość jest niezbędna w celu realizacji zadań statutowych ZSP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 ustawy trwały zarząd wygasa z upływem okresu, na który został ustanowiony, albo na skutek wydania decyzji właściwego organu o jego wygaśnięciu. Stosownie do treści art. 46 ust.2 pkt 6 ustawy właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w odniesieniu do nieruchomości lub jej części w razie stwierdzenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. A zatem, jak wynika z treści przytoczonego tu przepisu art. 46 ust. 2 pkt 6, decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu ma charakter uznaniowy, a orzeczenie w tym zakresie winno wynikać ze stwierdzenia, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Z materiału dowodowego, w oparciu o który, wydana została decyzja administracyjna o wygaśnięciu trwałego zarządu, winno jednoznacznie wynikać, że dalsze trwanie trwałego zarządu, ze względu na cel jego ustanowienia, jest zbędne, tak aby decyzji takiej nie można było zarzucić, iż wydana została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że granice uznania administracyjnego, przysługującego organom rozstrzygającym o wygaśnięciu zarządu, wyznaczają względy celowościowe, a w szczególności zasady racjonalnego gospodarowania nieruchomością (por. wyroki NSA SA/Sz 1548/95, OSP 1997/7-8/137, SA/Wr 1064/87, ONSA 1988/2/61). A zatem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego winno wynikać w sposób nie budzący wątpliwości, że względy celowościowe i racjonalnego gospodarowania przemawiają za orzeczeniem o wygaśnięciu trwałego zarządu. Zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że trzykondygnacyjny budynek dydaktyczny posadowiony na działce przy ul Wróblewskiego 9 w Nowej Soli, jest zbędny ZSP, na cele statutowe tej jednostki. Przede wszystkim należy zauważyć, że w toku postępowania nie przeprowadzono oględzin przedmiotowego budynku. Nadto z akt administracyjnych nie wynika w jakim stanie tenże budynek się znajduje, a w szczególności w jakim stanie znajdują się sale dydaktyczne w tym budynku oraz w jakim stopniu budynek ten jest wykorzystywany na potrzeby szkoły. Tym samym materiał dowodowy nie jest kompletny, nie wynika bowiem z niego w sposób nie budzący wątpliwości w jakim zakresie szkoła – w wyniku orzeczenia wygaśnięcia trwałego zarządu – "traci" - jeżeli chodzi o ilość i jakość pomieszczeń. Oględzinami objęto jedynie pozostałe obiekty szkoły, znajdujące się na działce przy ul. [...] i to pod kątem wskazania jedynie ilości poszczególnych pomieszczeń do adaptacji na sale dydaktyczne. Na podstawie protokołu oględzin tychże pomieszczeń nie można jednak stwierdzić, czy pomieszczenia zaproponowanie do adaptacji w ogóle spełniają warunki do tego, aby mogły być wykorzystywane na cele dydaktyczne. Protokół oględzin nie zawiera bowiem opisu tychże pomieszczeń, ich powierzchni, stanu technicznego, dostępu do światła dziennego, możliwości komunikacyjnych obiektów. Dane te nie wynikają również z pozostałego materiału dowodowego. Należy zwrócić uwagę na uregulowania prawne wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Przyjęta w sprawie koncepcja adaptacji pomieszczeń winna uwzględniać szczególne wymogi wynikające z tegoż aktu prawnego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, wbrew stanowisku zawartemu decyzjach administracyjnych, nie pozwala na stwierdzenie, że poprzez adaptację wskazanych pomieszczeń, szkoła będzie mogła realizować zadania statutowe, jedynie w oparciu o obiekty znajdujące się na ul. [...], albowiem w sprawie nie ustalono czy zaproponowane pomieszczenia spełniają warunki do tego, aby mogły być zaadoptowane na sale dydaktyczne. Instytucja uznania administracyjnego nie oznacza dowolności w podejmowaniu rozstrzygnięcia, w tego rodzaju decyzjach szczególnie istotne znaczenie ma wszechstronne zbadanie sprawy oraz przedstawienie motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji. Za nietrafny należy uznać zarzut skarżącego, że orzeczenie wygaśnięcia trwałego zarządu w rozpatrywanej sprawie, powinno nastąpić w trybie art. 48 ust. 1 i 2 ustawy. Wskazany tu przepis ustawy dotyczy odmiennego stanu faktycznego, gdyż dotyczy sytuacji, gdy jednostki organizacyjne złożą zgodny wniosek o przekazanie trwałego zarządu. W myśl przytoczonego powyżej przepisu ar. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy, który stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, właściwy organ może z urzędu wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, co oznacza, że postępowanie w tym zakresie nie jest uzależnione od wniosku jednostki organizacyjnej. Również nietrafny okazał się zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej organu administracyjnego w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 4 pkt 9 oraz art. 11 ust. 1 ustawy właściwym organem reprezentującym jednostki samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami są ich organy wykonawcze. Natomiast zgodnie z treścią art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 11998r. o samorządzie powiatowym (DZ.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu. Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisu § 3 i § 1 pkt 4 rozporządzenia , należy zauważyć że przepisy te dotyczą mierzenia jakości pracy szkół placówek przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny, według standardów określonych w załączniku do rozporządzenia. W załączniku natomiast jest mowa o zarządzaniu strategicznym oraz wewnętrznym systemie zapewniania jakości. W ocenie Sądu, organ administracyjny orzekając na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 6 ustawy, nie jest związany stanowiskiem wyrażonym w sprawie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Organ administracyjny winien orzekać na podstawie całokształtu okoliczności danej sprawy, winien dokonać wszechstronnej analizy sprawy w zakresie - czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. W tym też znaczeniu organ administracyjny winien wziąć pod uwagę, podobnie jak wszystkie inne okoliczności sprawy, stanowisko wyrażone przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny. Rozpatrując ponownie sprawę organ administracyjny winien zebrać materiał dowodowy, który pozwoli na ocenę czy wygaśnięcie trwałego zarządu odnośnie budynku trzykondygnacyjnego położonego na działce przy ul. [...], umożliwi realizację zadań statutowych szkoły w oparciu o pozostałe obiekty. Przyjmując, że szkoła ma funkcjonować w pomieszczeniach, które obecnie nie są wykorzystywane na cele dydaktyczne, należy ustalić czy ze względów technicznych i funkcjonalnych taka adaptacja jest możliwa do przeprowadzenia. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., a stwierdzone uchybienia w zakresie przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – zwaną dalej p.p.s.a.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Asesor WSA Sędzia WSA Sędzia WSA J. Brzezińska G. Staniszewska A. Wieczorek