II SA/Go 570/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz po rozpoznaniu w dniu 6 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.B. na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udzielenia wyjaśnień postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. D.B. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z podaniem "o spowodowanie kontroli" nad Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w zakresie rozpatrywanych przez MGOPS wniosków o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa strony w turnusie rehabilitacyjnym. Po uzyskaniu pisemnych wyjaśnień Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w przedmiotowej sprawie, pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] Kolegium poinformowało D.B., iż jest organem właściwym w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Natomiast pismo strony z dnia [...] kwietnia 2011r. odwołaniem nie jest, zatem jeżeli odwołania nie ma, wówczas Kolegium nie zajmuje się daną sprawą. Jednocześnie wyjaśniono stronie, iż Kolegium nie jest organem nadzoru nad jednostkami organizacyjnymi gminy miejskiej i nie ma również możliwości pozamerytorycznego wpływu na decyzje organu I instancji. Ponadto tryb i formę rozpatrywania wniosków o dofinansowanie do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym determinują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.) i § 5 ust. 14 i 15 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. Nr 230, poz. 1694), z których wynika m.in., iż właściwy organ udziela wyłącznie informacji co do sposobu rozpatrzenia wniosku, nie przewidując wydania w tym zakresie stosownej decyzji. Na powyższe pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego, D.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej jako: "P.p.s.a.", który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych. W myśl art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy zaskarżone pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] stanowi jedną z prawnych form działania administracji wskazanych w art. 3 P.p.s.a. Z analizy treści zaskarżonego pisma, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wynika, iż nie jest ono decyzją czy postanowieniem, ani nie dotyczy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy należącej do właściwości Kolegium. W dalszej kolejności należało zatem rozważyć, czy pismo to mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) mają charakter zewnętrzny, co oznacza, że są skierowane do podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie, ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) mają charakter publicznoprawny, 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2008, str. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, s. 32). Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, iż zaskarżone pismo Kolegium nie spełnia także wymogów innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotowym pismem poinformowano jedynie skarżącą, iż Kolegium nie ma podstaw do podjęcia działań w sprawie zainicjowanej pismem strony z dnia [...] kwietnia 2011 r., gdyż nie jest ono odwołaniem od decyzji. Kolegium jednocześnie wskazało, że stosownie do treści art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, jest ono organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Ordynacja podatkowa. Nadto stosownie do treści art. 2 ustawy, w sprawach wskazanych w art. 1 ust. 1, kolegium jest organem właściwym w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Tymczasem pismo strony z dnia [...] maja 2011 r. nie stanowi odwołania, co prowadzi do wniosku, że Kolegium daną sprawą się nie zajmuje. Ponadto Kolegium nie ma możliwości pozamerytorycznego wpływu na decyzje organu I instancji. Zaskarżone pismo ma jedynie charakter wyjaśniający (informacyjny), a jego treść nie zawiera konkretyzacji, w odniesieniu do skarżącej, jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku, w związku z czym nie może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Właściwość rzeczowa sądów administracyjnych jest wprost określona przepisami prawa i nie pozostawia wątpliwości co do interpretacji zakresu tej właściwości. Prawidłowo zatem Kolegium podniosło, iż nie posiada kompetencji ani uprawnień, które zgodnie z oczekiwaniami skarżącej, umożliwiłyby pozainstancyjny wpływ na sposób rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych przez właściwe organy jednostki samorządu terytorialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem upoważnionym przez ustawodawcę do kontrolowania i nadzorowania działania ośrodków pomocy społecznej. Zgodnie z przepisem art. 228 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej jako K.p.a., skargę należy złożyć do organu właściwego do jej rozpatrzenia. Właściwość organów określają stosowne przepisy, organy nie mogą zatem w tym zakresie kierować się "wolą strony". Po myśli przepisu art. 229 pkt 3 K.p.a., co do zasady, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej działania lub wykonywania zadań przez kierownika gminnej jednostki organizacyjnej (np. miejskiego ośrodka pomocy społecznej) jest rada gminy. Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, iż skarżąca wielokrotnie korzystała już z uprawnień do składania skarg w powyższym trybie. Dodatkowo należy podkreślić, iż sprawy postępowania skargowego nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W świetle powyższych okoliczności należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego w myśl art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega odrzuceniu.