II SA/Go 573/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2016 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z.K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy społecznej skierował H.Ł. do Domu Pomocy Społecznej, na podstawie art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1 u.p.s., zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Starosta orzekł o umieszczeniu H.Ł. w Domu Pomocy Społecznej – na podstawie art. 54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1-3 u.p.s. W żadnej z tych decyzji nie rozstrzygnięto ani w przedmiocie wysokości opłaty za pobyt H.Ł. w domu pomocy społecznej, do którego została skierowana, ani też nie wskazano osób, które zobowiązane są do ponoszenia opłaty. Z kolei decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] organ pierwszej instancji ustalił opłatę za pobyt H.Ł. w domu pomocy społecznej na poziomie miesięcznego kosztu utrzymania w wysokości 2785,00 zł miesięcznie. Mieszkaniec domu został zobowiązany do ponoszenia opłaty kwocie 264,64 od [...] sierpnia 2013 r. do [...] sierpnia 2013 r., zaś od [...] września 2013 r. w wysokości 1640,79 zł. Jednocześnie orzeczono, iż gmina pokrywać będzie opłatę w wysokości 184,55 zł za okres od [...] sierpnia 2013 do [...] sierpnia 2013 r. oraz w wysokości 1144,21 od 1września 2013 r.W powyższej decyzji rozstrzygnięto o wysokości opłaty i obowiązku ponoszenia jej w części określonej w decyzji przez H.Ł. i zastępczo w pozostałej części przez Gminę z pominięciem osób obowiązanych do ponoszenia tych opłat wskazanych w art. 61 u.p.s., co do kręgu i kolejności. Decyzja ta została bowiem skierowana wyłącznie do H.Ł., a doręczono ją jak wynika z rozdzielnika, tylko tej osobie oraz domowi pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz art. 64 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.; dalej u.p.s.), ustalił Z.K. opłatę za pobyt matki H.Ł. w Domu Pomocy Społecznej od dnia [...] września 2013 r. w wysokości 707,28 zł miesięcznie oraz za okres od [...] września 2013 r. do [...] listopada 2013 r. zaległą kwotę opłaty w wysokości 2121,84 zł (3 miesiące po 707,28 zł). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości powyższą decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania uznając, iż zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy prawa procesowego, jak i prawa materialnego.Wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 426/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Postanowieniem z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2747/14 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Z.K., umorzył postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z uwagi na to, iż strona cofnęła skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, powołując się m.in. na art. 161 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie od dnia [...] września 2014r. decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], którą skierowano H.Ł. do Domu Pomocy Społecznej – z uwagi na śmierć strony. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, powołując się m.in. na art. 161 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a.: – stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] września 2014r. decyzji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] (zmienioną decyzją z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...]), którą ustalono wysokość opłaty za pobyt H.Ł. w Domu Pomocy Społecznej – z uwagi na śmierć strony; – ustalił odpłatność gminy za miesiąc wrzesień od [...] września 2014r. do [...] września 2014r. za pobyt H.Ł. w Domu Pomocy Społecznej w wysokości 1188,24. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, powołując się na przepisy art. 7, 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 14, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 62 ust. 2, art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) ustalił Z.K. opłatę za pobyt matki H.Ł. w DPS w wysokości 707, 28 zł miesięcznie od dnia [...] października 2013 r. – płatne na rachunek bankowy gminy w terminie do 15- go każdego miesiąca, ustalając jednocześnie zaległość za okres od dnia [...] października 2013r. do dnia [...] września 2014 r. na kwotę 8258,44 zł z terminem płatności do [...] grudnia 2014 r. oraz zwolnił J.D. oraz H.P. z wnoszenia odpłatności za pobyt matki H.Ł. w DPS. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] orzekło, "po rozpatrzeniu odwołania Z.K. od decyzji Kierownika MGOPS z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]" (powinno być z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]), o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji m.in. z uwagi na nieprawidłowe ustalenie wysokości dochodu stron.Wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Go 202/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nr [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015r. w przedmiocie ustalenia Z.K. i Gminie odpłatności za pobyt H.Ł. w domu pomocy społecznej oraz przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak pełnego zebrania materiału dowodowego i nierozpoznanie wniosku o umorzenie postępowania (wniosek z dnia [...] października 2014r.). Decyzjąz dnia [...] października 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nr [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. w przedmiocie ustalenia Z.K. i Gminie odpłatności za pobyt H.Ł. w domu pomocy społecznej oraz przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5, art. 149 § 1, § 2 i § 4 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności "za pobyt matki H.Ł." w Domu Pomocy Społecznej za okres od [...] października 2013r. do [...] września 2014r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nr [...] uchyliło w całości decyzję Burmistrza nr [...] z dnia [...] marca 2016r. w przedmiocie ustalenia Z.K. i Gminie odpłatności za pobyt H.Ł. w domu pomocy społecznej oraz przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podało, iż organ I instancji wydając zaskarżona decyzję z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a nie uchylił dotychczasowej decyzji z [...] września 2013r., co spowodowało, że w obrocie prawnym funkcjonowały dwie decyzje co do istoty sprawy. Z tych względów SKO odstąpiło od merytorycznej oceny decyzji organu I instancji uznając za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji ze względów proceduralnych Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła Z.K., która zarzuciła naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a, w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji organu l instancji, pomimo zaistnienia ku temu przesłanek; 2. art. 12 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na całkowitym odstąpieniu od merytorycznej oceny decyzji organu I instancji; 3. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na niepełnym rozpoznaniu odwołania skarżącej i nie odniesieniu się do wszystkich argumentów przez nią podnoszonych; ewentualnie: 4. naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji, przy jednoczesnym braku umorzenia postępowania l instancji w całości, podczas gdy zaistniały ku temu przesłanki. Z uwagi na powyższe, skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a.; 2. stwierdzenie nieważności decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, tj. decyzji Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] marca 2016r., znak [...] - w całości, jako wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 3. zobowiązanie organu I instancji, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., do wydania w określonym przez tutejszy Sąd terminie decyzji umarzającej w całości postępowanie prowadzone w sprawie dot. odpłatności za pobyt zmarłej H.Ł. w Domu Pomocy Społecznej. ewentualnie: 4. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 5. uchylenie w całości, na podstawie art. 135 p.p.s.a., decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, tj. decyzji Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] marca 2016 r., znak [...]. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), zaś jej charakter wyklucza możliwość rozszerzającej interpretacji przepisów określających warunki jej zastosowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., I OSK 64/07, www.cbois.nsa.gov.pl). Tym bardziej dotyczy to sytuacji, w której wznowienie postępowania ma nastąpić z urzędu, w dodatku na niekorzyść obywatela. Wykładnia rozszerzająca nie dałaby się bowiem pogodzić w tym wypadku z zasadą praworządności oraz zasadą słusznego interesu obywateli, wynikającymi z art. 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2000 r., III SA 1454/99, ONSA 2001/3/123). W postępowaniu wznowionym dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie sprawy tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej ze sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Są to nieprzekraczalne granice postępowania rozpoznawczego wznowionego postępowania. Zmiana bowiem jednego z elementów składających się na tożsamość sprawy powoduje, że mamy do czynienia z inną sprawą administracyjną, która w konsekwencji nie może być rozpoznana w postępowaniu wznowionym (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014 oraz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Komentarz 2015, wyd. 2 red. prof. zw. dr hab. Roman Hauser i prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, do art. 145 k.p.a.). Nie dotyczy to jedynie wejścia w prawa strony następców prawnych (por. wyrok NSA z dnia 15 września 1992 r., IV SA 594/92, ONSA 1993, Nr 3, poz. 64). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie występuje tożsamość podmiotowa, bowiem skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] ustalającej opłatę za pobyt H.Ł. w domu pomocy społecznej, a w postępowaniu wznowieniowym skarżąca nie występuje jako następca prawny H.Ł. (jest jedynie potencjalnym spadkobiercą), lecz jako osoba zobowiązana do partycypowania w kosztach utrzymania H.Ł., która jednak została pominięta w postępowaniu zwykłym. Utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych jest stanowisko, iż obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., powinien zostać określony w decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. (por. wyrok NSA z 30 października 2012 r., I OSK 653/12, www.cbois.nsa.gov.pl). Tymczasem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w decyzji z dnia [...] września 2013 r. nie ustalono osób zobowiązanych do ponoszenia częściowej odpłatności za pobyt H.Ł. w domu pomocy społecznej, poza nią samą i gminą. Stało się tak, mimo że organ wiedział, iż osobą zobowiązaną do partycypowania w tych kosztach jest także córka H.Ł. – skarżąca Z.K.. Wynika to jednoznacznie ze znajdującego się w aktach administracyjnych projektu umowy cywilnej z tej samej daty co wydana decyzja, tj. [...] września 2013 r., opartej na art. 103 ust. 2 u.p.s., który to projekt został skarżącej wysłany, jednak nie został przez skarżącą podpisany. Brak możliwości zawarcia ze skarżącą umowy cywilnej nie oznaczał utraty kompetencji organu do ustalenia obowiązku skarżącej partycypowania w kosztach utrzymania matki w DPS w drodze decyzji administracyjnej. Organ jednak z niewiadomych względów tego nie uczynił i nie ustalił zobowiązania skarżącej w decyzji ustaleniu odpłatności za pobyt H.Ł. w domu pomocy społecznej. Decyzja z dnia [...] września 2013 r. nie została przy tym skarżącej doręczona. Należy w tym miejscu zauważyć, że wznowienie postępowania w przypadku pominięcia w postępowaniu, na skutek błędu organu, strony postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) może nastąpić tylko na żądanie strony, nie zaś z urzędu (art.147 k.p.a.). W sytuacji zatem gdy skarżąca nie była stroną postępowania, w którym ustalono podmioty zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt H.Ł. w domu pomocy społecznej, nie było dopuszczalne wznowienie tego postępowania z udziałem skarżącej, w oparciu o wskazaną przez organ przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., pomijając już kwestię spełnienia tej przesłanki w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że w przypadku, gdy organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, mimo braku dopuszczalności wznowienia, winien umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji (por. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1978/06 - LEX nr 453469; z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 176/10 - LEX nr 992498; z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1718/11 - LEX nr 1298483). Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu i instancji i umorzył postępowanie administracyjne. Na marginesie tylko należy zauważyć, iż oczywiście rację miało Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając, że decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2016 r. kończąca postępowanie wznowione, została wydana z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie zawierała rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji dotychczasowej. Ponieważ jednak, co uszło uwadze SKO, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było w ogóle dopuszczalne wznowienie postępowania, Sąd skorzystał z nowej regulacji, zawartej w przywołanym wyżej art. 145 § 3 p.p.s.a., która umożliwiała umorzenie postępowania administracyjnego i w konsekwencji ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów w postaci wynagrodzenia pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015.1804).