II SA/Go 576/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi R.K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i zobowiązania do przedłożenia dokumentów oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB), decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy wybudowania altany na terenie Rodzinnych Ogrodów Działowych (dalej: ROD) [...] przez R.K., umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że [...] marca 2018 r. dokonano kontroli na terenie ROD i ustalono, że altana wybudowana przez R.K. w 2014 r. jest obiektem parterowym z poddaszem użytkowym. Konstrukcja ścian jest murowana, dach drewniany – mansardowy. Budynek wyposażony jest w instalację wodną i elektryczną, a także piec nadmuchowy, wykorzystywany do suszenia płodów. Wymiary obiektu są zgodne ze szkicem sporządzonym przez inwestora: 8,10 x 4,75 m (powierzchnia zabudowy 38,48 m2) o wysokości 4,70 m. PINB stwierdził, że uwzględniając paramenty obiektu (powierzchnię zabudowy) obiekt nie mieści się w grupie altan, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: Pr. bud.) Następnie PINB wskazał, że [...] września 2018 r. przeprowadził oględziny w celu zweryfikowania oświadczenia złożonego przez inwestora [...] sierpnia 2018 r. W wyniku tych oględzin organ ustalił, że ściana szczytowa budynku została rozebrana na odcinku 2,18 m. Nad rozebranym odcinkiem ściany wykonano podciąg żelbetowy, zaś nowa ściana jest cofnięta w stosunku do pierwotnej o 79 cm. Zatem długość samego budynku wynosi 8,10 m – 0,79 m = 7,31 m. W ten sposób altana uzyskała wymiary 7,31 m x 4,75 m, co daje powierzchnię zabudowy wynoszącą 34,72 m2. Powstała odsłonięta z jednej strony, zadaszona przestrzeń o wymiarach zewnętrznych 0,79 x 4,75 m (powierzchnia zabudowy 3,75 m2) i nie wchodzi ona w skład samego budynku (altany). Zdaniem PINB odsłonięta przestrzeń może zostać zaliczona jako zadaszona powierzchnia uzupełaniająca. W związku z powyższym PINB stwierdził, że w wyniku robót budowlanych przeprowadzonych we własnym zakresie przez inwestora, obiekt dostosowano do wymagań określonych w przepisach. W ocenie PINB wzniesienie przedmiotowego budynku w obecnych wymiarach nie wymagało jakichkolwiek formalności, wynikających z przepisów prawa budowlanego. Odwołanie od ww. decyzji złożył Polski Związek Działkowców – Rodzinny Ogród działkowy [...]. Pierwszoinstancyjnemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2176, dalej: u.r.o.d.) przez przyjęcie, że wybudowana altana spełnia wszystkie parametry zawarte w tym przepisie, podczas gdy faktycznie powierzchnia zabudowy nie odpowiada warunkom określonym w ustawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję WINB wskazał, że pojęcie "powierzchnia zabudowy" nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym ani w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest jednak stanowisko, że w braku ustawowej regulacji należy mieć w tym zakresie na uwadze zapisy zawarte w Polskiej Normie PN-ISO 9836 oraz potoczne techniczno-budowlane rozumienie pojęcia "powierzchnia zabudowy". Zgodnie z punktem 5.1.2.2. ww. normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). WINB wyjaśnił, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że do powierzchni zabudowy altany w rodzinnym ogrodzie działkowym wlicza się nawet taras, i w konsekwencji nawet dobudowanie tarasu może wpływać na legalność budowy (patrz: wyrok NSA z 18.09.2014 r., sygn. akt II OSK 675/13), nie są to bowiem elementy drugorzędne zabudowy, gdyż wyznaczają one zewnętrzne krawędzie budynku w rzucie pionowym. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że do powierzchni zabudowy budynku zalicza się również powierzchnię "wnęki" (występującej w ścianie szczytowej budynku altany na odcinku 2,18 m), która była wykonana – jak wskazał PINB – w celu "dostosowania do wymagań określonych w przepisach". Podsumowując WINB uznał, że decyzja PINB została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w niniejszej sprawie zasada dwuinstancyjności postępowania dowodowego wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowana wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem sprzeciwu R.K., złożonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA). WSA wyrokiem z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 246/19 uchylił ww. decyzję WINB. Rozpatrując ponownie odwołanie, po uprzednim przeprowadzeniu przez PINB dodatkowego postępowania zleconego przez organ odwoławczy w oparciu o art. 136 K.p.a., decyzją z [...] października 2019 r., znak: [...] WINB uchylił decyzję PINB z [...] stycznia 2019 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał, że właściwym trybem w postępowaniu w przypadku wykonania altany o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2 jest art. 48 Pr. bud., którym ustawodawca zobowiązał organ nadzoru do badania, czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przy czym bezwzględną przesłanką do rozbiórki tego rodzaju obiektu nie może być sam fakt przekroczenia tej wielkości. W toku ponownego rozpatrywania sprawy pismem z [...] stycznia 2020 r. organ powiatowy zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków o udzielenie informacji, czy teren Rodzinnych Ogrodów Działkowych [...], jest objęta jakąkolwiek formą ochrony zabytków. Przy czym jeżeli obszar ten podlega ochronie konserwatorskiej, to czy altana działkowa nie narusza wymagań w tym zakresie. Ponadto, czy w odniesieniu do tego obiektu jest lub było prowadzone przez MKZ postępowanie administracyjne. W odpowiedzi, pismem z [...] lipca 2020 r. znak: [...] Miejski Konserwator Zabytków poinformował, że przedmiotowy teren objęty jest ochroną krajobrazową na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].11.1957 r. oraz z dnia [...].01.1975 r., w których wpisano do rejestru pod nr [...] historyczny układ urbanistyczny miasta [...]. Na tym obszarze - wyznaczonym w promieniu minimum 500 oraz 1000 m od granic strefy konserwatorskiej winne być uzgadniane z władzami konserwatorskimi poczynania mające wpływ na zmianę sylwety miasta oraz zmiany w układzie przestrzennym krajobrazu (promień minimum 500 m) oraz wszelkie nowe lokalizacje i roboty mające wpływ na zmianę krajobrazu (promień 1000 m). Niemniej przedmiotowa altana w ocenie konserwatorskiej nie zmienia znacząco sylwety miasta, przy czym ogrody działkowe stanowią o charakterze zmian mało istotnych w szczególności pod kątem oddziaływania na zachowane składniki kulturowe krajobrazu. Ponadto MKZ poinformował, że po przeprowadzonej kwerendzie archiwalnej nie odnaleziono w aktach organu spraw związanych z przedmiotowym obiektem. Natomiast [...] sierpnia 2020 r. PINB wydał postanowienie znak: [...], w którym powołując się na art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity; Dziennik Ustaw z 2020r. poz. 1333 ze zm. dalej: Pr. bud.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych prowadzonych przy budowie altany na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych [...], działka nr [...] - ogród działkowy nr [...] oraz zobowiązał inwestora – R.K. do dostarczenia w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia następujących dokumentów: - decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczącą przedmiotowej budowy, wydaną na rzecz inwestora z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego przedmiotową nieruchomość, - oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, - cztery egzemplarze projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania. Projektant ma obowiązek zapewnić uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń w zakresie wynikającym z przepisów, w tym m.in. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - z uwagi na usytuowanie budynku w strefie krajobrazowej historycznego układu urbanistycznego miasta [...]; zapewnić sprawdzenie projektu budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Do projektu budowlanego należy dołączyć kopie uprawnień budowlanych oraz kopie aktualnych zaświadczeń o przynależności do izby samorządu zawodowego projektanta oraz osoby sprawdzającej projekt. W uzasadnieniu powyższego postanowienia PINB opisał przebieg dotychczasowego postępowania wskazując między innymi, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (pismo Burmistrza Miasta z [...].11.2018r. znak: [...]). Istnieje zatem możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie PINB lokalizacja altany nie narusza także wymagań w zakresie odległości od granicy działki, gdyż obiekt ten znajduje się w ogrodzie działkowym nr [...] zlokalizowanym w północno-zachodniej części działki nr [...]. Natomiast przyległe działki to ulica [...] (od strony zachodniej) i ulica [...] (od strony północnej). W tym przypadku zastosowanie ma § 12 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dziennik Ustaw z 2019r. poz. 1065), zgodnie z którym .rachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9, nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową"". Przedmiotowy obiekt nie narusza również przepisów o ochronie zabytków w stopniu uniemożliwiającym jego legalizację. W związku z powyższym PINB uznał, że istnieje możliwość zalegalizowania przedmiotowego obiektu. Zażalenie na powyższe postanowienie PINB z [...].08.2020 r. wniósł R.K., zdaniem którego budynek spełnia wszystkie wymagania dla altan ogrodowych określone w przepisach ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Skarżący nie zgadza się ze sposobem obliczenia powierzchni altany przez PINB, to jest wliczeniem do powierzchni zabudowy odsłoniętej przestrzeni przy jednej ze ścian bocznych. W związku z tym wskazał, że sposób obliczania powierzchni zabudowy dla altan na terenach rodzinnych ogrodów działkowych musi być taki sam, jak przewiduje art. 2 pkt 9a u.r.o.d. Poza tym odwołujący uważa, że dotychczasowe postępowanie oparte jest na niewłaściwej podstawie prawnej. Jego zdaniem prawidłowe byłoby prowadzenie przez organ postępowania w oparciu o art. 50 i 51 Pr. bud., gdyż nie byłby narażony na wysoką opłatę legalizacyjną. Postanowieniem z [...] września 2020 r., nr [...] WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając decyzję WINB wskazał, że poza sporem jest, że przedmiotowy budynek został wybudowany przez R.K. w 2014 r. na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych [...]. Istota sporu między skarżącym a organem sprowadza się do ustaleń czy budynek na wskazanym terenie spełnia wymogi pozwalające na uznanie, iż nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów. W pierwszej kolejności, odnosząc się jednocześnie do treści zażalenia, rozważenia wymagało zatem, czy organ właściwie zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako wymagający pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych, o których mowa w u.r.o.d. Ustawa ta w art. 2 pkt 9a zawiera legalną definicję altany działkowej zgodnie z którą przez altanę działkową należy rozumieć wolno stojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2. Z powyższej regulacji wynika, że obiekty gospodarcze oraz altany o określonych parametrach na terenie rodzinnych ogrodów działkowych podlegają zwolnieniu z reżimu Pr. bud. w zakresie warunków ich budowy. Analizowane zwolnienie ma jednak charakter złożony, budowa musi spełnić kilka warunków, aby nie było wymagane uzyskanie pozwolenia czy dokonanie zgłoszenia. Regulacja prawna zawarta w powyższym przepisie stanowi bowiem wyjątek od zasady określonej w art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Przekroczenie wielkości zabudowy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 Pr. bud., powoduje, że budowa taka przestaje podlegać regulacji ww. przepisów i w świetle prawa staje się samowolą budowlaną. Każdy zatem obiekt realizowany na terenie ogrodu działkowego przekraczający wskazane wyżej parametry nie jest zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i podlega wszelkim rygorom przewidzianym w Pr. bud., łącznie z możliwością wydania przez organ nadzoru budowlanego orzeczenia o rozbiórce. Ponieważ w przypadku altany wybudowanej na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych pozwolenie na budowę ani nawet zgłoszenie dla altany nie jest wymagane, najistotniejsze było ustalenie, czy przedmiotowy budynek spełnia wymogi legalnej definicji altany działkowej. Jak już wyżej wskazano, u.r.o.d. wprowadza ograniczenie w zakresie powierzchni zabudowy altany (do 35 m2). Tymczasem Pr. bud. nie definiuje pojęcia "powierzchnia zabudowy". Jednakże zauważyć należy, że w prawomocnym wyroku z dnia 06.06.2019 r. sygn. akt II SA/Go 246/19 WSA w Gorzowie Wlkp. zajął stanowisko, że w kwestii tej należało sięgnąć do definicji pozaustawowej, a więc definicji "powierzchni zabudowy" sformułowanej w Polskiej Normie PN-ISO 9836, która w punkcie 5.1.2.2. stanowi, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku o funkcji rekreacyjnej, zgodnie z protokołem oględzin z [...].09.2019r. wynosi 7,89 x 4,55m = 35,9 m2 (pomiary bez ocieplenia), co nie pozwala na zakwalifikowanie go jako altanę w rozumieniu powoływanej ustawy, z powodu przekroczenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy (do 35 m2). Budowa przedmiotowego obiektu powinna zatem zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, której skarżący nie posiada. Zatem wbrew wywodom R.K. zawartym w treści zażalenia, "wnęka" pełniąca rolę tzw. "loggii" nie może stanowić drugorzędnej części budynku, której nie należy wliczyć do powierzchni zabudowy, na co wskazał WSA w Gorzowie Wlkp. w prawomocnym wyroku z 06.06.2019 r. sygn. akt II SA/Go 246/19. Przedmiotowa "wnęka" występująca w ścianie szczytowej budynku altany na odcinku 2,18 m jest obudowana i przykryta jedną konstrukcją dachową wraz z pozostałą częścią budynku. Chybione są też wywody skarżącego przeciwko zasadności prowadzenia postępowania w sprawie na podstawie art. 48 Pr. bud. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 w/w ustawy, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Natomiast na mocy art. 48 ust. 2 Pr. bud., jeżeli budowa obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie to przysługuje zażalenie. Wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, organ ma obowiązek nałożyć na adresata rozstrzygnięcia - inwestora, obowiązek przedstawienia określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 Pr. bud., na które składają się dokumenty wymagane do wniosku o pozwolenie na budowę. W ocenie WINB powiatowy organ nadzoru budowlanego zasadnie uznał, iż wstępna ocena wskazująca na brak okoliczności do bezwzględnego nakazu rozbiórki obligowała PINB do wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 3 Pr. bud. Organ odwoławczy w pełni podzielił ocenę jaka w tym zakresie zawarta została w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W związku z tym podkreślić należy, że organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 Pr. bud. (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16.01.2019 r. sygn. akt II SA/Wr 858/18 – LEX nr 2624848). Natomiast to, w jaki sposób zakończy się postępowanie legalizacyjne zależy już wyłącznie od inwestora, gdyż legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale uprawnieniem (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21.01.2005 r. sygn. akt OSK 1602/04 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stąd też w omawianym przypadku PINB zasadnie - zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. - nałożył na R.K. obowiązek wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie altany na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych, działka nr [...] - ogród działkowy nr [...] oraz nakazał inwestorowi dostarczenie wymienionych tym postanowieniem dokumentów dotyczących ww. altany. Skargę na postanowienie WINB z [...] września 2020 r., znak; [...] złożył R.K., który zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 Pr. bud. i z art. 2 pkt 9a u.r.o.d. poprzez błędną interpretację przepisów Pr. bud. i powiązanych przepisów odrębnych w zakresie definicji altany ogrodowej. 2) art. 7, art. 8, art. 77 K.p.a. w związku z art. 48 Pr. bud. poprzez założenie, że w sprawie ma zastosowanie tryb legalizacyjny dotyczący budowy budynku bez pozwolenia na budowę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że nadal nie zgadza się ze sposobem obliczania powierzchni zabudowy. Jego zdaniem odsłonięta część przy ścianie bocznej altany powinna być uznana za element dodatkowy. W u.r.o.d. podaje się powierzchnię altan do 35 m kw., ale dopuszcza się dodatkowo wybudowanie werandy lub ganku o powierzchni do 12 m kw. Są to pomieszczenia obudowane ze wszystkich stron. Jeżeli odsłonięta część altany nie ściany zamykającej, to nie może być wliczana do powierzchni zabudowy samej altanki. Co najwyżej powinna być uznana jako element drugorzędny, podobnie jak ganki albo werandy. Natomiast Urząd Nadzoru Budowlanego uznał, że nieobudowana, a jedynie zadaszona część też jest altaną. Skarżący zastrzegł przy tym, że jeśli jego rozumowanie jest błędne i powierzchnia zabudowy jest większa niż maksymalna, to z pewnością nie można zastosować legalizacji z art. 48 Pr. bud. Sam Inspektor Wojewódzki najpierw w decyzji [...].10.2019 r., a potem w postanowieniu z [...].09.2020 r. powtarzał, że jedynie część wykraczającą ponad dopuszczalną powierzchnię można traktować jako samowolę. Czyli zupełnie niepotrzebne jest robienie projektu budowlanego dla całego budynku, jeśli legalizacji ma podlegać około 3 m kw. Oczywiste jest także, że skarżący nie będzie w stanie zapłacić kary legalizacyjnej. Dlatego powinna później zostać wydana decyzja z art. 48 Pr. bud. jakiegoś fragmentu altany. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności WSA podaje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs ⁴ pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę WSA uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny przez WSA (wyrok z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 246/19). Zatem ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie wyrażone w tym orzeczeniu wiążą WSA orzekający w niniejszej sprawie. Wyjaśnić przy tym należy, że w pojęciu oceny prawnej mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. W przypadku rozpoznawania sprawy przez sąd oznacza to z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu. Należy zatem zauważyć, że w powołanym orzeczeniu WSA jednoznacznie stwierdził, że ponieważ w przypadku altany pobudowanej w Rodzinnych Ogrodach Działkowych pozwolenie na budowę ani nawet zgłoszenie dla altany nie jest wymagane, najistotniejsze jest ustalenie czy przedmiotowy budynek spełnia wymogi legalnej definicji altany działkowej. WSA zaznaczył, że u.r.o.d. wprowadza ograniczenie w zakresie powierzchni zabudowy altany (do 35 m2). Pr. bud. nie definiuje pojęcia "powierzchnia zabudowy". Zatem należało sięgnąć do definicji pozaustawowej, a więc definicji "powierzchni zabudowy" sformułowanej w Polskiej Normie PN-ISO 9836, która w punkcie 5.1.2.2. stanowi, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Zatem WSA wyraził stanowisko, iż do powierzchni zabudowy przedmiotowej altany należało wliczyć także powierzchnię wnęki, przy czym ze względu na istniejącą jej obudowę należało ją nazwać rodzajem loggii. Do powyższej oceny prawnej WSA organy zastosowały się przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W cytowanym wyroku WSA wskazał ponadto, że organ odwoławczy uznawszy, że powierzchnia zabudowy budynku wykonanego przez składającego sprzeciw, przekracza dopuszczalną (określoną w u.r.o.d.) powierzchnię zabudowy, nie wziął pod uwagę brzmienia § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 września 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia (ust. 3). Dla budynków istniejących dopuszcza się przyjmowanie odległości, o których mowa w ust. 3, bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych, przy czym nie dotyczy to ściany budynku usytuowanej bezpośrednio przy granicy działki (ust. 4). Wprawdzie przepis powyższy reguluje kwestie związane z mierzeniem odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki, bez uwzględnienia grubości warstw izolacji termicznej, tynków lub okładzin zewnętrznych, jednak przez analogię wydaje się zasadnym także nie wliczanie grubości warstwy izolacyjnej do powierzchni zabudowy każdego obiektu budowlanego, w tym altany wybudowanej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego, niezależnie od określonych w ww. przepisie odległości. Roboty budowlane związane wykonaniem docieplenia budynku nie są bowiem robotami, które można by zakwalifikować jako budowę czy też przebudowę obiektu budowlanego. Roboty budowlane związane z ociepleniem budynku polegające na wykonaniu dodatkowej okładziny zewnętrznej wykonanej np. ze styropianu, stanowią modernizację budynku, która swym charakterem są zbliżone do remontu. WSA wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci szkicu sporządzonego przez składającego sprzeciw, opisującego wymiary (powierzchnię zabudowy) altany, dołączony do protokołu oględzin przeprowadzonych 13 marca 2018 r., wskazuje, że przed ociepleniem altana miała powierzchnię zabudowy 34,71 m2 a po ociepleniu 38,47 m2. Oznacza to (biorąc pod uwagę Polską Normę stanowiącą, iż powierzchnie zabudowy wyznacza się przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnie terenu), że powierzchnia zabudowy budynku wykonanego przez skarżącego nie przekracza dopuszczalnej, określonej w u.r.o.d., powierzchni zabudowy. Przy czym wskazać należy, na co zwrócił uwagę skarżący, że inwestycja realizowana była dwuetapowo, tzn. w 2014 r. R.K. wybudował sporną altanę a następnie "po pół roku ocieplił ściany zewnętrzne styropianem o grubości 20 cm...", co oznacza, że warstwa izolacyjna położona została na budynek już istniejący. Zdaniem WSA powyższa kwestia, mająca zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie została wyjaśniona w toku postępowania odwoławczego. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w zapadłym w tej samej sprawie wyroku WSA z 6 czerwca 2019 r. Organ ustalił bowiem faktyczne wymiary budynku przed ocieplaniem oraz grubość samego ocieplenia (na każdej elewacji). Ustalił (protokół oględzin z [...] września 2019 r.), że powierzchnia zabudowy budynku skarżącego wynosi 7,89 x 4,55 m = 35,9 m2 (pomiary bez ocieplania), zatem, jak słusznie uznały organy, powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku o funkcji rekreacyjnej, nie pozwala na zakwalifikowanie go jako altany, z powodu przekroczenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy (do 35m2). Tak więc budowa budynku skarżącego powinna zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, której skarżący, co jest bezsporne, nie posiada. Zgodnie z treścią art. 48 Pr. bud., organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 1). Jeżeli jednak budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5). Postępowanie legalizacyjne może zatem dotyczyć zarówno obiektu budowlanego będącego w budowie, jak i wybudowanego (z taką sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie). W związku z powyższym należy stwierdzić, że PINB (a w ślad za nim WINB) zasadnie uznał, że wstępna ocena wskazująca na brak okoliczności do bezwzględnego nakazu rozbiórki, obligowała organ do wezwania skarżącego do przedłożenia stosownych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud. Organ nadzoru budowlanego nie ma bowiem, jak słusznie uznały organy, możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 Pr. bud. Wobec powyższego wszystkie zarzuty skargi należało uznać za nieuzasadnione i oddalić skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.