II SA/Go 578/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi M.B. i R.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M.B. i R.B. solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE. Decyzją z dnia [...] marca 2013r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał R. i M.B. rozbiórkę pomieszczenia łazienki o wymiarach 2,50 x 2, 30 dobudowanego do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 52 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623) oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przeprowadzona w dniu [...] lipca 2009 r. kontrola budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości [...], wykazała że jego właściciele – R. i M.B. dobudowali do budynku pomieszczenie łazienki o wymiarach 2,50 x 2, 30, które wiosną 2003 r. następnie przebudowali w następstwie przeprowadzenia robót budowlanych polegających na wymianie dachówki na nową, wymianie łat i kontrłat, montażu folii przepuszczalnej, montażu rynien i rur przepustowych oraz wykonaniu podbitek z paneli plastikowych przy nawisach i okapach dachu. W wyniku przeprowadzonych robót powiększony został nawis połaci dachowej od strony działki nr [...]. Stwierdzono również, że połacie dachu wystają poza budynek, który w części usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...], a zatem część połaci dachowej znajduje się nad terenem tej działki, stanowiącej własność P. i P.K.. Dalej organ stwierdził, że opisany stan narusza obowiązujące przepisy techniczno –budowlane dotyczące sytuowania budynków na działce budowlanej, jakie zostały określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. Nr 75 poz. 690). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. organ nałożył na R. i M.B. obowiązek dostarczenia w terminie 3 miesięcy oceny technicznej robót budowlanych polegających na przebudowie dachu budynku mieszkalnego. W przedstawionej przez inwestorów opinii jej autor potwierdził fakt, że po przebudowie część dachu wychodzi poza granicę z działką nr [...], nadto stwierdził że po wymianie pokrycia dachowego budynek jest w dobrym stanie technicznym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. organ nałożył na R. i M.B. obowiązek usunięcia części dachu przedmiotowego budynku, wysuniętą poza granicę działki nr [...]. Na mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. powyższa decyzja organu pierwszej instancji została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zauważył, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie dokonano oceny zgodności z prawem robót budowlanych polegających na dobudowie do budynku pomieszczenia łazienki. W toku czynności wyjaśniających ustalono, że roboty budowlane polegające na dobudowie pomieszczenia łazienki przeprowadzone zostały bez uzyskania prawem wymaganego pozwolenia na budowę, nie dokonano również ich zgłoszenia. Zdaniem organu powyższa okoliczność oznacza, że dobudowa łazienki zrealizowana została z naruszeniem prawa budowlanego. Ponieważ przy przedmiotowym pomieszczeniu kontynuowano roboty budowlane poprzez przebudowę dachu – po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - w niniejszym postępowaniu nie będzie miał zastosowania przepis art. 103 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji oznacza, że do legalizacji obiektu będą miały zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej w skrócie – ustawa) na inwestorów nałożono obowiązek przedstawienia zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnym zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego. Organ stwierdził, że analiza przedłożonych przez inwestorów dokumentów wykazała niezgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącą lokalizacji omawianej rozbudowy. Powyższa niezgodność polega na naruszeniu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. Nr 75 poz. 690), albowiem przedmiotowa rozbudowa przy granicy z działką nr [...] nie spełnia warunków o jakich mowa we wskazanym przepisie rozporządzenia. Od powyższej decyzji R. i M.B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli odwołanie. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania oraz art. 7, art. 77 i art. 80 kpa ponieważ ustalenia organu nie są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. W uzasadnieniu odwołania skarżący, jako oczywistą okoliczność podnieśli, że dobudowa łazienki została przeprowadzona w 1978r. Pomieszczenie to podlegało przez nich wykorzystaniu w stanie niezmienionym przez 25 lat do roku 2003, kiedy to przeprowadzono wymianę dachówki. W ocenie odwołujących się błędne jest stanowisko organu, zgodnie z którym roboty przy wymianie dachu, przeprowadzone w 2003r., stanowiły kontynuację dobudowy pomieszczenia łazienki w 1978r. Ponieważ budowa danego pomieszczenia przeprowadzona została bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i zakończona została w 1978r., dlatego organ powinien zastosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Decyzją z dnia [...] maja 2013r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w całości podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu drugiej instancji proces inwestycyjny związany ze wzniesieniem przedmiotowej dobudowy zakończony został wraz z przebudową dachu, co miało miejsce w 2003r. W takim przypadku zastosowanie mieć będą przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Za słuszne uznał organ odwoławczy stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że bezzasadne jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego dla poszczególnych części pomieszczenia łazienki (dobudowanej w 1978 r.) w sytuacji, gdy pomieszczenie to powstało w całości w warunkach samowoli budowlanej. W związku z tym, że przy danym pomieszczeniu kontynuowano roboty budowlane w 2003 r. poprzez przebudowę i rozbudowę dachu, w postępowaniu nie będzie miał zastosowania przepis art. 103 ust. 2 ustawy. W ocenie organu drugiej instancji w rozpatrywanej sprawie nie istnieje możliwość doprowadzenia do zgodności z przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dobudowanego samowolnie pomieszczenia łazienki, albowiem jego usytuowanie narusza przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. Nr 75 poz. 690). Od powyższej decyzji M. i R.B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę. W skardze skarżący sformułowali zarzuty oraz przytoczyli argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się częściowo zasadna. Stosownie do treści art. 103 ust. 1 ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl ust. 2 art. 103 przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W analizowanej sprawie administracyjnej problem sprowadzał się do ustalenia reżimu prawnego, według którego powinno być przeprowadzone postępowanie legalizacyjne dotyczące samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym położonym na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że w 1978 r. inwestorzy – M. i R.B. w przedmiotowym budynku jednorodzinnym przeprowadzili roboty budowlane polegające na dobudowie pomieszczenia łazienki. Budynek w takim stanie funkcjonował do 2003 r., kiedy to przeprowadzone zostały roboty budowlane przy wymianie dachu, na całej powierzchni budynku. Okoliczności powyższe są bezsporne. Postępowanie wyjaśniające dowiodło, że na wykonanie robót budowlanych polegających na dobudowie pomieszczenia łazienki, jak również polegających na wymianie dachu inwestorzy nie uzyskali wymaganych prawem pozwoleń na budowę. Stosownie do treści § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. (DZ.U z 1975 r. Nr 8 poz. 48) na wykonanie i rozbudowę stałych i tymczasowych budynków wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z definicjami legalnymi zawartymi w art. 3 ustawy przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7); natomiast przez przebudowę - należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a). W świetle przytoczonych powyżej przepisów prawa budowlanego rozbudowa budynku jednorodzinnego poprzez dobudowę pomieszczenia łazienki, według stanu prawnego aktualnego w 1978 r., winna być poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnośnie robót budowlanych polegających na wymianie dachu w przedmiotowym budynku jednorodzinnym, należy rozważyć ich kwalifikację pomiędzy przebudową ( art. 3 pkt 7a), a remontem (art. 3 pkt 7). Stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy remont istniejących obiektów budowlanych powinien być poprzedzony jego zgłoszeniem. Trzeba bowiem zauważyć, że według ustaleń organu administracyjnego roboty budowlane przy wymianie dachu przeprowadzone w 2003r. doprowadziły również do zwiększenia jego powierzchni w ten sposób, że fragment dachu, od strony działki nr [...], wykracza poza granicę działek. Kwestią sporną była w tym zakresie okoliczność, czy opisany stan istniał przed wymianą dachu (jak twierdzą skarżący w skardze), czy też powstał na skutek przeprowadzenia robót budowlanych w 2003 r. (tak jak przyjął organ administracyjny). Należy mieć wreszcie na uwadze, że remont ze swojej istoty polega na przeprowadzeniu robót budowlanych, które prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego (art. 3 pkt 8 ustawy), a zatem w jego wyniku nie dochodzi do rozbudowy obiektu. W toku postępowania administracyjnego skarżący wyjaśnił, że okap dachu miał taką samą szerokość przed remontem jak po remoncie (protokół z dnia [...] sierpnia 2009.r). Przesłuchany w charakterze świadka D.B. (k -10) stwierdził, że po remoncie dachu szerokość okapu mogła ulec zwiększeniu, oświadczenie o podobnej treści złożyła do protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2009 r. ( k - 4) P.K.. Mając na uwadze całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego za słuszne należy uznać stanowisko organu, zgodnie z którym w wyniku wymiany pokrycia dachu doszło do zwiększenia jego powierzchni, poprzez zwiększenie powierzchni okapu od strony działki nr [...]. Istotne znaczenie w tym względnie ma dowód z przesłuchania świadka D.B., który był wykonawcą tychże robót budowlanych. Konfrontacja całości zeznań tegoż świadka z materiałem fotograficznym znajdującym się w aktach sprawy, prowadzi do wniosku, że szerokość okapu uległa zwiększeniu. Z zeznań świadka wynika, że przed wymianą nawis był równoległy do ściany dobudówki, natomiast obecny okap jest równoległy do ściany szczytowej budynku, dlatego nawis przy dobudówce mógł ulec zwiększeniu. Błędne było stanowisko organów administracyjnych obydwu instancji, zgodnie z którym proces inwestycyjny związany ze wzniesieniem przedmiotowej dobudowy zakończony został wraz z przebudową dachu, a zatem w 2003r. Takiej interpretacji zdarzeń przeczy zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z zeznań świadka D.B. oraz wyjaśnień składanych kilkakrotnie przez skarżącego R.B. wynika jednoznacznie, że obydwa procesy inwestycyjne prowadzone były od siebie niezależnie. Roboty budowlane przy wzniesieniu pomieszczenia łazienki zakończone zostały w 1978 r., natomiast prace przy wymianie dachu w całości zostały przeprowadzone wiosną 2003r. Materiał dowodowy w tym zakresie jest spójny oraz logiczny i, w ocenie Sądu, nie daje podstaw do odmiennych ustaleń stanu faktycznego danej sprawy. Stanowisko organu, nie znajdujące potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, narusza tym samym wynikającą z art. 80 kpa zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ nie wskazał w oparciu o jakie dowody przyjął, że obydwie inwestycje (a zatem z 1978 r. i 2003r.) zrealizowane zostały w ramach tego samego procesu. Odnosząc się do argumentacji organu, wskazać przyjdzie, że wprawdzie obydwa przedsięwzięcia przeprowadzone zostały w warunkach samowoli budowlanej, jednakże okoliczność ta sama przez się nie oznacza przecież bezzasadności prowadzenia postępowań legalizacyjnych według odrębnych trybów. Z zeznań świadków oraz z oświadczeń inwestora wynika, że były to odrębne zamierzenia inwestycyjne, a wymiana dachu objęła całą jego powierzchnię, w tym nad pomieszczeniem ganku oraz łazienki. Istotne znaczenie ma również odległość czasowa dzieląca wykonanie poszczególnych inwestycji, która wynosiła 25 lat. Nadto co istotne, roboty budowlane związane z przebudową dachu nie dotyczyły bezpośrednio omawianego pomieszczenia, lecz całego budynku, a zatem nie można mówić o tym, że kolejne samowolnie wykonane roboty budowlane były kontynuacją wcześniejszej samowoli lub były z nimi powiązane. Powyższe prowadzi tym samym do konstatacji, że w analizowanej sprawie, której przedmiotem są samowolnie wykonane roboty budowlane, będzie miał zastosowanie przytoczony powyżej przepis art. 103 ust. 2 ustawy. Wobec powyższego do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych przy wzniesieniu pomieszczenia łazienki zastosowanie mieć będzie przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 pażdziernika 1974 r. Prawo budowlane, natomiast legalizacja robót budowlanych polegających na przebudowie budynku poprzez wymianę dachu winna być przeprowadzona według aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, w oparciu o przepis art. 50 i nast. tej ustawy. Analiza przepisów regulujących proces legalizacji samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych, zamieszczonych w poszczególnych ustawach Prawo budowlane (tj. w ustawie z 24 pażdziernika 1974r. i ustawie z 7 lipca 1994r.) dowodzi występowania istotnych różnic pomiędzy poszczególnymi rozwiązaniami prawnymi w nich zamieszczonymi. Aktualnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane zasadnie uważana jest za bardziej restrykcyjną w tym względzie. Wykładnia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. uzasadnia wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce wyłącznie w sytuacji, gdy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, mającym charakter prawa miejscowego, nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Natomiast przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy wymaga wykazania, że obiekt budowlany powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jak dowiodła chociażby badana sprawa administracyjna, według aktualnie obowiązującego stanu prawnego, również niezgodność z przepisami techniczno –budowlanymi skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Stąd też dla inwestora kwestia reżimu prawnego, któremu poddany jest proces legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego (lub jego części), ma znaczenie zasadnicze. Wobec powyższego przyjdzie stwierdzić, że postępowanie administracyjne w badanej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisu art. 103 ust. 2 ustawy. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i nie wymaga uzupełnienia, jednakże w oparciu o tak zgromadzone dowody organ wyciągnął błędne wnioski dotyczące stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji merytoryczne rozstrzygnięcie kończące postępowanie wydane zostało z obrazą przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002 nr 153 poz. 1270), Sąd uchylił decyzje obydwu instancji. Na podstawie art. 152 w punkcie II sentencji orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., w punkcie III sentencji wyroku.